(PDF) Il procedimento legislativo nella

(PDF) Il procedimento legislativo nella XVII legislatura: spunti ricostruttivi e distanze dal modello costituzionale
About
Press
Papers
We're Hiring!
Outline
Title
References
Il procedimento legislativo nella XVII legislatura: spunti ricostruttivi e distanze dal modello costituzionale
Giuseppe Mobilio
2018
September 28, 2022
visibility
description
38 pages
Sign up for access to the world's latest research
check
Get notified about relevant papers
check
Save papers to use in your research
check
Join the discussion with peers
check
Track your impact
Related papers
La riforma del procedimento legislativo. Principio di "sincerità" e modello accusatorio di deliberazione politica
Renato Ibrido
SOMMARIO: 1. La ricerca di nuove regole sul procedimento legislativo. -2. L'ipotesi di riforma del Regolamento della Camera dei deputati. -3. I canali di comunicazione fra Parlamento e società. -4. La sottoposizione degli attori politici ed istituzionali ad una rete di vincoli di lealtà e fair play (c.d. principio di sincerità). -5. Garanzia della decisione e modello accusatorio di deliberazione politica. -6. Il rapporto Aula-Commissione. -7. Posizione del Presidente della Camera, effettività del Regolamento e interpretazione del diritto parlamentare. -8. Verso una conclusione. __________
Download free PDF
View PDF
chevron_right
Corso di Laurea Magistrale in Studi Internazionali Tesi di Laurea IL PROCESSO DI REVISIONE COSTITUZIONALE NELLA XVII LEGISLATURA
Adriano Evangelisti
Ripercorrere qui tutte le singole tappe in ordine cronologico sarebbe inopportuno e quanto mai dispersivo. Tuttavia è utile analizzare il quadro di revisione costituzionale, oggetto della legislatura in corso, inserendolo nel quadro dei precedenti tentativi, citando quelli più salienti e decisivi. Fin dall'inizio della neo-nata Italia Repubblicana si avvertivano dei tentativi di cambiamento: già il Presidente del Senato De Nicola, nel 1948 istituì un Comitato di Studio sulla modifica della composizione del Senato, costituito dai tutti i rappresentanti dei gruppi parlamentari. Seguirono subito dopo le prime iniziative dei Presidenti della Repubblica, sotto forma di sollecitazioni: il capo dello Stato, Antonio Segni, nel 1963 suggeriva di togliere la possibilità per l'eventuale rielezione del Presidente della Repubblica e l'abolizione del semestre bianco; analogo appello di portata più ampia veniva rivolto da Giovanni Leone nel 1975 4 . Queste costituiscono le primissime iniziative che vengono intraprese e che seguiranno negli anni successivi. Tuttavia l'inizio dell'intento riformatore si manifesta inizialmente all'esterno delle istituzioni, con un articolo di Craxi, pubblicato sull'Avanti il 28 settembre 1979 intitolato "La Grande Riforma", avente come oggetto la revisione della Costituzione: le modifiche principali vertevano sull'esercizio del potere legislativo, la stabilità ed efficacia dell'esecutivo 5 . Nemmeno due mesi dopo, il 16 novembre 1979 il Ministro della funzione pubblica del Governo Cossiga I, Massimo Severo Giannini, trasmise alle camere Il rapporto sui principali problemi dell'amministrazione dello Stato 6 , il quale a causa della crisi di governo dell'anno successivo venne definitivamente abbandonato. Dopo il rapporto di Giannini che fece da apripista al tema delle riforme istituzionali in Italia, un successivo sviluppo è stato dato da quello che viene chiamato il c.d Decalogo Spadolini 7 (agosto 1982), ovvero un elenco di riforme istituzionali 4 Rispetto a quanto detto da Segni, Leone auspicava una riduzione del mandato del Capo dello Stato: da 7 a 5 anni. 5 Solo 9 giorni prima, il 19 settembre la neo-eletta Presidente della Camera, Nilde Iotti, pronunciò a Piombino questo discorso : "Basta con questo assurdo bicameralismo perfetto unico nel mondo e causa di ritardi. Basta con mille parlamentari, quanti ne ha la Cina,ma loro sono un miliardo e trecento milioni. Più penetranti poteri di controllo del Parlamento. Federalismo istituzionalizzato, trasformando il Senato in Camera delle regioni e dei poteri locali: perché il Senato non potrebbe essere come il Bundesrat tedesco?". Cfr.http://www.fondazionenildeiotti.it/iniziative_1.php? eventi_id=45. 6 In questo rapporto c'è il seme di una serie di filoni riformistici che verranno poi ripresi in futuro. L'importanza di questo documento sta nell'innovazione dei contenuti, i quali si fondavano su questi pilastri :
Download free PDF
View PDF
chevron_right
Il rinvio presidenziale delle leggi nell’esperienza costituzionale italiana
Daniele Casanova
Nomos, 2022
Il rinvio presidenziale delle leggi nell'esperienza costituzionale italiana ** SOMMARIO: 1. Premessa.-2. Considerazioni generali sul dovere di promulgazione.-3. Le ragioni costituzionalmente ammissibili del rinvio.-4. Il rinvio della legge costituzionale o di revisione costituzionale.-5. Il rinvio della legge di conversione del decreto legge.-6. Da Einaudi al primo Cossiga: la mancata copertura finanziaria come ragione preponderante del rinvio delle leggi alle Camere.-7. Il secondo Cossiga e il rinvio per ragioni di merito.-8. Da Scalfaro e il ritorno al rinvio in ragione della mancata copertura finanziaria delle leggi, a Ciampi e il rinvio in ragione della palese illegittimità costituzionale.-9. Le presidenze Napolitano e Mattarella: l'oblio del rinvio…-10. …e l'espandersi degli strumenti alternativi.-11. La progressiva ritrosia all'esercizio della funzione presidenziale di controllo.
Download free PDF
View PDF
chevron_right
La legislazione statale nella XVIII Legislatura: spunti ricostruttivi
Erik Longo
2021
Download free PDF
View PDF
chevron_right
Tra metodo e merito. Osservazioni a margine del (fallito) processo riformatore della XVII legislatura dell'Italia repubblicana
Gennaro Ferraiuolo
Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, 2017
The article reconstructs some delicate issues related to the attempt of constitutional reform that has occurred in Italy during the current legislature. Considering the rejection of the project, the author will highlight some aspects that are mainly methodological but that also have repercussions on the form of the institutions that the legislator has tried to affect. The work is structured in three parts. In the first, the author reconstructs some critical aspects of the framework in which the reform has been attempted, which has affected the way in which the latter has been carried out. In the second, the paper discusses the overall sense of the proposed actions, aimed at triggering a majority-personal dynamic in the framework of the Italian parliamentary system (also through important changes in the electoral legislation). In the third, the work identifies the limits of the construction delineated, in the light of the characteristics of the political context in which the same should have been implemented, and recovering analytical insights from comparative experiences. The main idea that emerges from the study is that the approach to the reforms adopted in Italy (today as in the past) relies too much on regulatory automatisms aimed at governability, disregarding the actions that should lead instead towards the development of the political culture of the actors, making the representative dynamics more fluid.
Download free PDF
View PDF
chevron_right
Lo stile d’ordinanza per una nuova Corte costituzionale. Osservazioni a margine dell’ordinanza n. 17 del 2019 (e qualche suggestione sulla scia dell’ordinanza n. 207 del 2018)
Giacomo Salvadori
Osservatorio sulle fonti, 2019
La nota rappresenta un commento dell'ordinanza n. 17 del 2019, con cui la Corte costituzionale non ha ammesso il conflitto tra poteri dello Stato sollevato da alcuni senatori del Partito Democratico contro le modalità di approvazione della legge di bilancio per il 2019. Si cerca di tendere un filo rosso tra questa significativa pronuncia e un'altra decisione assai commentata che l'ha preceduta solo di pochi mesi, vale a dire l'ord. n. 207 del 2018 sul cd. caso Cappato: leggendo nemmeno troppo tra le righe, sembra che la Corte costituzionale sia alla ricerca di un nuovo modello di dialogo e collaborazione col potere politico.
Download free PDF
View PDF
chevron_right
Una “nuova stagione” per l’atto politico? Alcune riflessioni tra teoria e prassi costituzionale
paolo zicchittu
Stato, Chiese e Pluralismo Confessionale, 2018
SOMMARIO: 1. Il “ritorno” dell’atto politico: la stipulazione delle intese con le confessioni religiose - 2. Le origini dell’atto politico tra acte de gouvernement, act of State, political question e acto de gobierno - 3. Gli sviluppi dell’istituto nell’Italia liberale - 4. L’atto politico alla prova della Costituzione - 5. Il ruolo del giudice delle leggi: alcuni casi paradigmatici - 6. Un consuntivo della giurisprudenza costituzionale in tema di atto politico: l’atto di governo come tecnica di giudizio. Is there a “new era” for the act of State in Italy? Some remarks between constitutional theory and practice ABSTRACT: The act of State in the Italian legal system seems now to be heading for a kind of “second drawing”. Starting from the recent judgment n. 52/2016, adopted by the Italian constitutional Court with reference to the agreement between Government and the so-called UAAR, the essay scrutinises the evolution of the act of State in Italy compared to the principles of the con...
Download free PDF
View PDF
chevron_right
Il metodo delle riforme costituzionali: non è solo questione di forma
Felice Giuffrè
Composizione: La Fotocomposizione -Torino Stampa: Stampatre s.r.l. -Torino Le fotocopie per uso personale del lettore possono essere effettuate nei limiti del 15% di ciascun volume/fascicolo di periodico dietro pagamento alla SIAE del compenso previsto dall'art. 68, commi 4 e 5, della legge 22 aprile 1941, n. 633. Le fotocopie effettuate per finalità di carattere professionale, economico o commerciale o comunque per uso diverso da quello personale possono essere effettuate a seguito di specifica autorizzazione rilasciata da CLEARedi, Centro Licenze e Autorizzazioni per le Riproduzioni Editoriali, Corso di Porta Romana 108, 20122 Milano, e-mail
[email protected]
e sito web www.clearedi.org. Indice VII pag.
Download free PDF
View PDF
chevron_right
Qualche anno dopo… Consuetudine costituzionale e prassi parlamentari nella giurisprudenza costituzionale più recente
Daniele Chinni
2023
Il saggio è una ideale prosecuzione di una ricerca compiuta da Paolo Carnevale sulla giurisprudenza costituzionale in tema di consuetudine costituzionale e prassi delle Camere. Seguendo le medesime coordinate teoriche, viene compiuta una indagine critica sulla giurisprudenza costituzionale sul tema successiva al 2014, che conferma alcune linee di tendenza in relazione al diritto fattuale costituzionale, pur nella varietà degli atteggiamenti che la Corte assume a tale riguardo.
Download free PDF
View PDF
chevron_right
POLITICHE DEL LAVORO E COSTITUZIONE: LA XVII LEGISLATURA E IL CONTRATTO A TUTELE CRESCENTI
Francesco Medico
POLITICHE DEL LAVORO E COSTITUZIONE: LA XVII LEGISLATURA E IL CONTRATTO A TUTELE CRESCENTI
Sommario 1. Il verso delle politiche del lavoro nella XVII legislatura: cenni quantitativi. -2. Le costanti delle politiche del lavoro e l'epicentro del movimento riformatore: il decreto n. 23/2015. -3. Il contratto a tutele crescenti al banco di costituzionalità.
Download free PDF
View PDF
chevron_right
CORE Metadata, citation and similar papers at core.ac.uk
Provided by Florence Research

_____________OSSERVATORIO SULLE FONTI____________

IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA:
SPUNTI RICOSTRUTTIVI E DISTANZE DAL MODELLO COSTITUZIONALE *

GIUSEPPE MOBILIO**

Suggerimento di citazione
G. MOBILIO, Il procedimento legislativo nella XVII legislatura: spunti ricostruttivi e distanze dal modello costitu-
zionale, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2018. Disponibile in: http://www.osservatoriosullefonti.it

Il contributo costituisce la rielaborazione dell'intervento svolto nell'ambito del ciclo di seminari "Analiz-
zando la XVII legislatura: elementi per un bilancio”, svolti nell’aprile 2018 presso la Scuola Superiore Sant’Anna
di Pisa (Istituto Dirpolis, Area di ricerca PARS) e organizzati in collaborazione con le Università di Firenze
(Dipartimento di Scienze giuridiche) di Pisa (Dipartimento di Giurisprudenza) e LUISS Guido Carli (Centro
di studi sul Parlamento).
**
Ricercatore t.d. di Diritto Costituzionale presso l’Università degli studi di Firenze.
Contatto:
[email protected]
© 2007-2018 Osservatoriosullefonti.it – Anno XI - Fascicolo 2/2018
Registrazione presso il Tribunale di Firenze n. 5626 del 24 dicembre 2007
Rivista inclusa nella classe A delle Riviste scientifiche di Area 12 – Direttore Prof. Paolo Caretti
ISSN 2038-5633

2 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

1. Considerazioni introduttive
Nel corso dei cinque anni che hanno scandito la XVII legislatura l’istituzione
parlamentare ha manifestato una vivacità che, nel bene o nel male, verrà ricor-
data nel futuro della storia repubblicana e che ben giustifica l’esigenza di un
vero e proprio bilancio. Tra i numerosi aspetti su cui può valere la pena soffer-
mare l’attenzione, il presente contributo si concentrerà sul procedimento legi-
slativo e, in particolare, sul procedimento di approvazione della legge ordinaria.
Rimane escluso, quindi, il procedimento di approvazione delle leggi di revi-
sione costituzionale, che pure ha assorbito buona parte delle energie parlamen-
tari e del dibattito politico di questa legislatura, ma che, nel caso della c.d. ri-
forma “Renzi-Boschi”, per alcune delle soluzioni proposte verrà qui richiamato.
L’obiettivo dell’analisi che qui ci si propone non è tanto quello di delineare
la disciplina sul procedimento legislativo o di ripercorrere esaurientemente la
ricca prassi e le dinamiche che si sono innescate in questo scorcio di tempo.
L’intento è piuttosto quello di guardare a specifici profili che sono emersi
all’interno di alcune fasi e snodi del procedimento di produzione della legge
parlamentare, seguendo una duplice direttrice.
Da una parte, secondo una indicazione di metodo imposta dalla natura pro-
pria dell’oggetto di studio, l’analisi degli istituti e delle regole che governano
l’organo parlamentare impone di non limitare l’attenzione soltanto al dato nor-
mativo scritto, sia esso di rango costituzionale o regolamentare. Occorre infatti
valutare attentamente sia le prassi che, da un punto di vista “qualitativo”, ani-
mano le Camere e danno sostanza al diritto parlamentare, sia le cifre numeriche
che, da un punto di vista “quantitativo”, consentono di misurare i lavori e le
attività del Parlamento1.
Dall’altra, seguendo una direttrice sostanziale, ci si vuole soffermare su al-
cune criticità che nel corso della XVII legislatura sono emerse a causa di prassi
che segnano una distanza dal modello costituzionale e regolamentare di proce-
dimento legislativo, con l’effetto – e, in alcuni casi, anche l’intento consapevole
– di eluderne la ratio e le esigenze di garanzia sottese.

Sulla necessità di ricostruire il procedimento legislativo attraverso l’integrazione della riflessione
dottrinale con i dati e le cifre sulla produzione normativa, cfr. U. DE SIERVO, Rappresentanza politica
e ruolo della legge, in Osservatorio sulle fonti, 3, 2012. Più in generale, sull’importanza di adottare un
approccio empirico, in cui elementi extra-giuridici, come il comportamento degli attori politici, en-
trano nei processi ermeneutici delle regole costituzionali, cfr. S. BARTOLE, Metodo giuridico e realtà
politico-istituzionali, in Riv. trim. sc. amm., 3, 1985, 9 ss.

3 GIUSEPPE MOBILIO

Il particolare riguardo che si vuole riservare al comportamento degli attori
parlamentari non si giustifica solamente per il rilievo che, nel diritto costituzio-
nale, il fatto assume nei confronti della norma2, ovvero per l’impossibilità di
operare una rigorosa separazione tra diritto e politica3, o del reciproco influen-
zarsi di “regole” e “regolarità”4. Nello campo che gli è proprio, infatti, il diritto
delle Assemblee parlamentari risulta ancor più intriso di politicità, per la pe-
culiarità del suo oggetto e dei suoi destinatari, ma anche a causa delle difficoltà
nel comprimere le diverse fattispecie entro rigide e schematiche categorie giu-
ridiche. Non solo, ma il diritto parlamentare, oltre alle stesse “regolarità” di
cui vive e si alimenta, deve anche fare i conti con alcune “irregolarità” che lo
caratterizzano e lo distinguono nell’ambito della teoria generale della norma5.
Il Parlamento, dunque, nel suo essere organo del popolo e organo dello
Stato, vive nella tensione tra una irriducibile politicità e una irriducibile giuri-
dicità6. Di conseguenza, la comprensione dell’organizzazione e del funziona-
mento dell’istituzione politica per eccellenza impone la ricerca non soltanto
della norma scritta da interpretare e applicare, ma soprattutto del «prece-
dente» che ispira le dinamiche interne a questo organo e che integra il diritto
parlamentare7. Da qui il rischio che le stesse norme scritte vedano minacciata
la propria cogenza per via di involuzioni prodotte dai comportamenti difformi
perpetrati dalla comunità parlamentare8, sebbene il diritto parlamentare con-

Cfr. R. BIN, Il fatto nel diritto costituzionale, in AA.VV., Associazione Italiana dei Costituzionalisti.
Annuario 2014. Prassi, convenzioni e consuetudini nel diritto costituzionale. Atti del XXIX Convegno
annuale, Catanzaro, 16-18 ottobre 2014, Jovene, Napoli, 2015, 21 ss.
Cfr. Q. CAMERLENGO, I fatti normativi e la certezza del diritto costituzionale, Giuffrè, Milano,
2002, 110 ss.
Basti richiamare il titolo evocativo delle riflessioni di M. DOGLIANI, Indirizzo politico. Riflessioni
su regole e regolarità nel diritto costituzionale, Jovene, Napoli, 1985; A. RUGGERI, Le crisi di governo
tra “regole” costituzionali e “regolarità” della politica, in Pol. dir., 2000, 27 ss.
Cfr. R. IBRIDO, L’interpretazione del diritto parlamentare. Politica e diritto nel “processo” di riso-
luzione dei casi regolamentari, Franco Angeli, Milano, 2015, 65 ss., che identifica le manifestazioni di
tali “irregolarità” approfondendo i profili della negazione del paradigma dell’eteronimia, il carattere
disponibile del diritto parlamentare, la rescissione del legame tra “forma” e “forza”, la retrocessione
del momento della scrittura, il superamento dei modelli gerarchico-gradualistici.
A. MANZELLA, Il Parlamento, il Mulino, Bologna, 2003, 29 s.
È interessante notare come, nel diritto parlamentare, il momento della scrittura e delle codifica-
zioni, attraverso modifiche regolamentari, giunga solamente dopo che una certa prassi si sia imposta
e – spesso rapidamente – evoluta, proprio allo scopo di stabilizzarla; al contrario, nella classificazione
generale delle fonti, è noto come tra i caratteri della consuetudine vi sia proprio la diuturnitas; Cfr. G.
PICCIRILLI, Il «seguito» del precedente, da un procedimento all’altro, in N. LUPO (a cura di), Il prece-
dente parlamentare tra diritto e politica, Bologna, il Mulino, 2013, 146 ss.
Non si vuole entrare qui nella distinzione tra consuetudini, convenzioni, prassi che vengono ge-
nerate all’interno dell’istituzione parlamentare, che pure in qualità di norme non scritte entrano a far
parte del coacervo del diritto parlamentare ma che si pongono in diverso rapporto rispetto alle norme
scritte; per le categorie di cui sopra cfr. F. FABRIZI, Precedente giudiziale, giudicato sostanziale

4 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

servi sempre la pretesa – secondo un canone proprio del costituzionalismo mo-
derno – di catturare il potere politico e di limitarlo nella principale sede entro
cui esso trova manifestazione9.
Questo dualismo tra giuridicità e politicità, che si riverbera nella potenziale
opposizione tra norma scritta e precedente, si acuisce particolarmente nel
corso della XVII legislatura, ove il procedimento legislativo sembra connotarsi
per un tasso di “politicizzazione” talmente elevato da determinare – come si
vedrà – uno scollamento in più punti dal modello costituzionale.
Nello sviluppare le riflessioni che seguiranno, occorre dare per presupposti
alcuni dati numerici la cui specifica analisi è oggetto di altri contributi. Attin-
gendo dai Rapporti annuali e dagli Appunti dal Comitato per la legislazione
della Camera dei Deputati, è sufficiente richiamare alcune cifre che offrono
una base quantitativa alle considerazioni dei prossimi paragrafi. Nel corso della
XVII legislatura, a conferma di un trend complessivo che trova riscontro anche
nella legislatura precedente10, sono state approvate 379 leggi, 100 decreti-legge
e 257 decreti legislativi. In particolare, le 379 leggi si possono distinguere nelle
seguenti categorie: 150 leggi di ratifica (39,57%), 106 “altre leggi ordinarie”
(27,97%), 83 conversioni di decreti-legge (21,90%), 18 leggi di bilancio
(4,75%), 10 leggi collegate (2,64%), 10 leggi europee (2,64%), 2 leggi costitu-
zionali (0,53%).
Riservando al prosieguo della trattazione alcune considerazioni circa il rap-
porto tra legge ordinaria ed atti aventi forza di legge, l’analisi si concentrerà
prevalentemente su alcuni spunti offerti dal procedimento di adozione di que-
ste 379 leggi.

2. L’iniziativa legislativa, tra protagonismo del Governo e margini (ristretti)
concessi ai parlamentari
Un primo profilo per il quale vale la pena soffermarsi, andando oltre al dato
espresso in percentuale assoluta, riguarda la fase dell’iniziativa legislativa e, in
particolare, al rapporto tra l’iniziativa parlamentare e governativa.

«esterno», precedente parlamentare: profili di un possibile confronto, in AA.VV., Il Parlamento della
Repubblica: organi, funzioni, apparati, Camera dei Deputati, Roma, 1998, 233 ss.; M. DI PIAZZA, La
rilevanza delle fonti non scritte nel diritto parlamentare, in Nuove Autonomie, 2002, 353 ss.; M. MIDIRI,
Regolamento e prassi parlamentare: le aspettative dei soggetti politici, in Studi parl. e di pol. cost., 2005,
17 ss.; più di recente, R. IBRIDO, L’interpretazione del diritto parlamentare. Politica e diritto nel “pro-
cesso” di risoluzione dei casi regolamentari, cit., 95 ss.
D. PICCIONE, Metodi interpretativi per il parlamentarismo (per una prospettiva di evoluzione del
metodo di studio nel diritto parlamentare), in Giur. Cost., 2007, 534.
10
Nel corso della XVI legislatura si contano un totale di 391 leggi, di cui: 144 leggi di ratifica
(36,83%); 109 “altre leggi ordinarie” (27,88%); 106 conversioni di decreti-legge (27,11%); 20 leggi
di bilancio (5,12%); 5 leggi collegate (1,28%); 3 leggi europee (0,77%); 1 legge costituzionale
(0,26%); cfr. CAMERA DEI DEPUTATI, XVII legislatura, I temi dell’attività parlamentare nella XVI
legislatura. Politiche della legislazione, 1/25.

5 GIUSEPPE MOBILIO

All’iniziativa del Governo viene pacificamente riconosciuta «una posizione
preminente»11 per una molteplicità di ragioni, di natura tecnica, visto che la
stesura di molti progetti di legge necessita di conoscenze di cui spesso solo il
Governo è in possesso; di natura giuridica, dati i molteplici vincoli normativi –
di cui si dirà a breve – che riservano a tale organo l’iniziativa di numerose leggi;
ma soprattutto di natura politica12. L’iniziativa del Governo all’interno della
forma di governo parlamentare, infatti, assume una consistenza particolare per-
ché nasce dall’esigenza di attuare il programma di cui si fa promotore e al quale
le Camere si sono legate attraverso quel “contratto fondamentale” stipulato
alla nascita del rapporto fiduciario13.
Sotto questo profilo, dunque, il Governo rappresenta l’«interlocutore prin-
cipale delle Camere»14. Questo è il motivo per cui, sebbene le proposte di legge
di iniziativa parlamentare costituiscano la stragrande maggioranza di quelle
presentate e trasmesse alle Camere15, sono i disegni di legge del Governo ad
avere percentualmente le maggiori chances di giungere ad approvazione defi-
nitiva.
Anche il dato percentile riferito alla XVII legislatura sancisce una assoluta
prevalenza del Governo nella presentazione dei disegni di legge che giungono
ad approvazione definitiva. Sul totale delle 379 leggi approvate, ben 282 sono
di iniziativa governativa, pari al 74,4% del totale, mentre 97 sono di iniziativa
parlamentare (o mista o regionale). Se però, dal totale dei d.d.l. di iniziativa
governativa, vengono tolti i disegni di legge che la Costituzione, le leggi setto-
riali o la prassi affidano all’iniziativa esclusiva del Governo, ovvero i d.d.l. di

11
F. CUOCOLO, Iniziativa legislativa, in Enc. dir., XXI, 1971, 623.
12
Cfr. L. PALADIN, Diritto costituzionale, Cedam, Padova, 1995, 322 ss.
13
Cfr. A. MANZELLA, Il Parlamento, cit., 312; R. DICKMANN, L’organizzazione del processo legi-
slativo, Jovene, Napoli, 2006, 37 ss.
14
A.A. CERVATI, Iniziativa legislativa, in Enc. giur., XIX, 1989, 2.
15
Nella XVII legislatura, al 9 giugno 2017 – ma il dato, pur parziale, è ugualmente significativo
per sottolineare il trend – è possibile contare 4.146 progetti di legge di iniziativa parlamentare presen-
tati o trasmessi alla Camera, pari al 91% di quelli complessivamente presentati o trasmessi dal Senato
(i d.d.l. governativi sono 312, pari al 7%), mentre sono stati presentati al Senato o trasmessi dalla
Camera complessivamente 2.526 disegni di legge di iniziativa parlamentare, pari all’86,6% del totale
dei disegni di legge; dati presi da V. Di PORTO, L. GIANNITI, L’iniziativa legislativa parlamentare, in
Federalismi.it – Focus fonti, 2, 2017, 11.

6 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

bilancio e collegati16, europei e di delegazione europea17, di conversione di de-
creti-legge18 e di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali19, il dato
dei d.d.l. presentati dal Governo e giunti ad approvazione scende a 15, ovvero
il 4% del totale delle leggi promulgate.
Se invece si guarda nel coacervo delle “altre leggi”, cioè quelle diverse da
quelle sopra richiamate, si registra una netta prevalenza per l’iniziativa parla-
mentare, pari a 90 progetti di legge su 106, ovvero il 23,75% del totale. Questo
dato attiene alle leggi “incrementali”, ossia quelle di aggiornamento o di sem-
plice manutenzione della normativa vigente, le leggi “celebrative”, volte ad isti-
tuire giornate dedicate a temi specifici o a valorizzare beni o eventi culturali, le
leggi istitutive di Commissioni di inchiesta, le leggi in adempimento di obblighi
internazionali o volte all’approvazione di intese religiose, e, soprattutto, più
della metà delle leggi “organicamente innovative”, finalizzate a dettare disci-
pline generali o settoriali direttamente o con il ricorso a delega legislativa (39
su 48).
Dalle cifre appena richiamate è dunque possibile trarre alcune considera-
zioni significative. L’iniziativa governativa si appunta, per espressa previsione
costituzionale o regolamentare, su una serie di atti legislativi fondamentali per
l’elaborazione e l’implementazione dell’indirizzo politico di maggioranza. Tut-
tavia, occorre valutare attentamente un possibile giudizio che sancisca l’atro-
fizzazione dell’iniziativa parlamentare, poiché dall’analisi dei dati più recenti
emerge che, ove le venga concesso spazio, l’iniziativa parlamentare non risulta
affatto silente. Ovviamente occorre considerare che alcune iniziative legislative
possono provenire, in maniera quasi fungibile, da esponenti del Governo ov-
vero della maggioranza parlamentare, a seconda di valutazioni politiche, anche
contingenti, e di reciproche convenienze, oppure in ragione della visibilità che
acquisiscono i secondi e dell’elusione di alcuni passaggi delle procedure endo-
governative – fra cui il penetrante controllo sulla quantificazione e la copertura
degli oneri finanziari da parte della Ragioneria generale di Stato20 – per i primi.

16
Art. 81, c. 4, Cost.
17
Cfr. art. 29, legge 24 dicembre 2012, n. 234.
18
Art. 77, c. 2, Cost. Osserva A. PIZZORUSSO, Fonti del diritto, in F. GALGANO (a cura di), Com-
mentario del Codice Civile Scialoja-Branca, Disposizioni sulla legge in generale art. 1-9, Zanichelli-Il
Foro Italiano, Bologna-Roma, 512, che, nell’eventualità in cui il d.d.l. di conversione non fosse pre-
sentato alle Camere dal Governo, questi andrebbe incontro a responsabilità politica, ma sarebbe am-
missibile l’iniziativa da parte di soggetti diversi.
19
Il Governo è ovviamente il dominus della politica estera e, normalmente, è ad esso che spetta la
presentazione dei d.d.l. di autorizzazione alla ratifica, sebbene la prassi registri comunque casi di ini-
ziativa parlamentare, oltre che la presentazione di atti di indirizzo diretti ad impegnare l’Esecutivo a
negoziare, sottoscrivere o revocare un accordo internazionale; cfr. V. DI CIOLO, L. CIAURRO, Il diritto
parlamentare nella teoria e nella pratica, Giuffrè, Milano, 2013, 680 ss.
20
Sugli adempimenti cui devono assolvere le iniziative governative, tra cui la Relazione tecnica ex
art. 17, c. 3, della legge n. 196/2009, la Relazione sulla analisi tecnico-normativa (ATN) di cui al

7 GIUSEPPE MOBILIO

Nonostante ciò, il Parlamento dimostra di essere certamente in grado di dare
impulso al procedimento legislativo mostrando segnali di una vitalità che non
può essere trascurata.

3. Le Commissioni in sede deliberante/legislativa: una variante veramente in
disuso?
Altra fase del procedimento legislativo su cui appuntare l’attenzione è quella
che coinvolge le Commissioni permanenti. Questi organi hanno un rilievo de-
cisivo nella fase propriamente costitutiva dell’iter legis, come testimoniato dalla
formula del “Parlamento in Commissione”, figura organizzativa prevalente
nello Stato contemporaneo e distinta dal “Parlamento in Assemblea”, tipica
della dinamica costituzionale ottocentesca21. Non solo, ma le Commissioni per-
manenti costituiscono un fattore caratterizzante per l’analisi dei processi di de-
cisione politica e del rapporto stesso tra Parlamento ed Esecutivo, ovvero, più
in generale, della forma di governo22.
Un primo rilievo che occorre formulare sulla prassi della XVII legislatura
riguarda l’alternativa tra la sede referente, da una parte, e quella deliberante/le-
gislativa, dall’altra.
Se si guarda alla ratio con cui il procedimento legislativo decentrato è stato
inteso in Assemblea costituente, emerge l’intenzione di trovare moduli decisio-
nali alternativi per non appesantire l’Assemblea con la discussione e l’approva-
zione di leggi di scarso rilievo, a beneficio di un più compiuto e disteso esame
delle leggi di maggior momento23. Tuttavia, se si guarda all’andamento storico
e al rendimento delle Commissioni in sede deliberante/legislativa, ci si accorge
che si tratta di una modalità di normazione che, fino alla XII legislatura, è stata
utilizzata tanto ampiamente da coprire più della metà dei progetti di legge ap-
provati; e non solo, come preventivato, per la legislazione politicamente meno
rilevante, ma anche - ed è ciò che più conta – per l’approvazione di leggi di
notevole importanza.

d.P.C.M. 10 settembre 2008, la “Analisi sull’impatto della regolamentazione” di cui al d.P.C.M. n.
169/2017, nonché il ruolo della Ragioneria generale dello Stato, cfr. G.M. SALERNO, L’iniziativa legi-
slativa dell’esecutivo: alcune riflessioni, in Federalismi.it – Focus fonti, 2, 2017, 13 ss.
21
cfr. L. ELIA, Le commissioni parlamentari italiane nel procedimento legislativo, in Archivio giuri-
dico «F. Serafini», 1-2, 1961, 42 ss.
22
Si veda, anche per una prospettiva comparata, C. FASONE, Sistemi di commissioni parlamentari
e forme di governo, Cedam, Padova, 2012.
23
P. PASSAGLIA, Art. 72, in A. CELOTTO, R. BIFULCO, M. OLIVETTI (a cura di), Commentario
alla Costituzione, II, Utet, Torino, 2006, 1394, cui si rinvia anche per i riferimenti sui lavori in Assem-
blea costituente e, in particolare, per la definizione della disciplina all’art. 69, poi divenuto art. 72
Cost., nella seduta pomeridiana del 14 ottobre 1947 e nelle due sedute del giorno seguente, in cui il
testo venne dall’Assemblea discusso ed approvato.

8 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

Nel corso della storia repubblicana, il lavoro delle Commissioni in sede de-
liberante/legislativa ha dimostrato indubbiamente il pregio di alleviare il lavoro
dell’Assemblea decentrando una mole considerevole dei lavori parlamentari.
Tuttavia, la prevalenza di questa specifica concentrazione del procedimento
legislativo ha fatto emergere molte e significative criticità: l’aumento eccessivo
del numero di leggi; un difetto di controllabilità dovuto alla mancanza di un
regime di pubblicità dei lavori analogo a quello dell’Assemblea; una maggiore
permeabilità rispetto ad interessi settoriali, quando non clientelari24; una ridu-
zione della capacità del Governo di garantire unitarietà all’indirizzo politico
anche attraverso la direzione dell’attività legislativa25.
È stato osservato come il fenomeno della legislazione in Commissione, inol-
tre, ha alimentato, ed è stata a sua volta alimentata, da quella dinamica di “ne-
goziazione” tra partiti politici tipica di un modello parlamentare di tipo conso-
ciativo, grazie alla quale è stato possibile coinvolgere, fin dalle prime legislature,
anche quelle forze di opposizione escluse dall’area di governo; tuttavia, il
prezzo pagato è stato quel denunciato fenomeno di iper-produzione delle “leg-
gine” dal contenuto microsettoriale, che tanti risvolti negativi ha determinato
in termini di cattiva qualità redazionale, scarsa applicabilità effettiva delle rela-
tive disposizioni, aggravi per la finanza pubblica26.
Se dunque, fino alla XII legislatura, il procedimento legislativo decentrato
ha nettamente prevalso, occorre ricordare che con la svolta politico-istituzio-
nale del 1993 si è assistito al crollo della sede deliberante: solo il 15% delle
proposte di legge è stato approvato seguendo la procedura decentrata, a fronte
dell’84,3% approvato con il procedimento normale27. Le ragioni che spiegano
quest’altro fenomeno di ritorno alla Commissione referente sono varie e com-
plesse e non possono qui essere ricostruite esaurientemente: basti solo accen-
nare come, nell’ultimo ventennio, il baricentro decisionale all’interno della

24
Come segnalato da L. ELIA, Le commissioni parlamentari italiane nel procedimento legislativo,
in Archivio giuridico «F. Serafini», 1-2, 1961, 99 s.
25
Critico sul punto C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, II, Cedam, Padova, 1969, 700, che
lamenta come il Governo, consentendo questo massiccio ricorso alle Commissioni legislative, ha «ver-
gognosamente abdicato all’esercizio della sua funzione di direzione e coordinamento dell’attività legi-
slativa, attraverso cui si dovrebbe realizzare l’unità di indirizzo politico di cui esso è responsabile».
26
Cfr. A. PREDIERI, Parlamento 75, in ID. (a cura di), Il Parlamento nel sistema politico italiano,
Edizioni di Comunità, Milano, 1975, spec. 29 ss. Per un richiamo al fenomeno v. anche V. CASAMAS-
SIMA, L’evoluzione delle relazioni tra maggioranza e opposizioni parlamentari nella storia della Repub-
blica italiana, in E. ROSSI (a cura di), Studi pisani sul parlamento, Plus, Pisa, 2007, 34 ss. Di recente,
sul fenomeno delle leggine come “disfunzione funzionale” alla necessità di temperare una democrazia
bloccata, ossia funzionale a uno scopo politico ma derivanti da una disfunzione dei meccanismi di
definizione dell’indirizzo politico, E. LONGO, La legge precaria. Le trasformazioni della funzione legi-
slativa nell’età dell’accelerazione, Giappichelli, Torino, 2017, 98 ss.
27
Cfr. G. TARLI BARBIERI, Le leggi in Commissione nell’esperienza repubblicana: la sede delibe-
rante tra quadro costituzionale e prassi applicativa, in AA.VV., Scritti in onore di Gaetano Silvestri, III,
Giappichelli, Torino, 2016, 2380 ss.

9 GIUSEPPE MOBILIO

forma di governo si sia spostato nettamente a favore del Governo, a discapito
dell’organo parlamentare; di come, con l’evoluzione del sistema politico in
senso (tendenzialmente) bipolare e leggi elettorali in senso maggioritario, l’op-
posizione abbia abbandonato i moduli consociativi della c.d. prima Repub-
blica; di come i vincoli di bilancio si siano fatti più stringenti, anche a causa
della “europeizzazione” delle decisioni di bilancio, impedendo così il ricorso a
“leggine” con cui disporre spese di sottobanco28.
Anche la XVII legislatura si colloca nel solco di questa tendenza. Concen-
trandoci sui dati numerici, anche qui – a prima vista – non si registrano sor-
prese rispetto a quanto ci si potrebbe aspettare, con una netta prevalenza della
sede referente. Delle 379 leggi promulgate, 342 sono state approvate in sede
referente (pari al 90,2%), mentre solo 37 (pari al 7,5%) con la partecipazione
delle Commissioni in sede deliberante/legislativa almeno in una lettura. Non
solo, ma il ricorso alla sede deliberante/legislativa è stato significativamente più
basso rispetto alla legislatura precedente (17,39% delle leggi).
Tuttavia, anche in questo caso, occorre scorporare la cifra assoluta per com-
prendere effettivamente le dinamiche che animano il procedimento legislativo
e che spesso si muovono sottotraccia. Un giudizio parzialmente diverso, infatti,
può essere formulato se ci si concentra su quelle tipologie di atti legislativi non
riconducibili alla riserva di Assemblea e, in particolare, sulle “altre leggi”. Delle
108 leggi che rientrano in quest’ultima categoria, solo 88 (pari all’81%) non
ricadono anche nella riserva di Assemblea, la quale ricomprende leggi di bilan-
cio e di stabilità, di autorizzazione alla ratifica dei trattati, disciplina elettorale,
leggi contenenti deleghe (ex art. 72, c. 4, Cost.), ma anche leggi collegate alla
manovra finanziaria e di conversione dei decreti-legge (in base alle previsioni
regolamentari29). Di queste 88 leggi, 37 sono state approvate con almeno un
passaggio in Commissione in sede deliberante/legislativa (pari al 42%)30.
Le cifre dimostrano che, ove alle Camere sia consentito, non viene affatto
disdegnato il ricorso al procedimento decentrato, per approvare leggi che nella
maggior parte dei casi iniziano il loro iter con l’intervento delle Commissioni
in sede referente, per poi passare al diverso modulo in deliberante/legislativa

28
Su ciascuno di questi profili, sia consentito rinviare a G. MOBILIO, CIPE e Costituzione. Gover-
nare attraverso i Comitati interministeriali, Editoriale scientifica, Napoli, 2017, 287 ss., ove, in una
prospettiva di analisi diversa, si mettono in luce i citati fenomeni che indirettamente possono essere
ricollegati al ritorno al procedimento legislativo normale.
29
Così art. 35, c. 1, e art. 126-bis reg. Sen. per i d.d.l. di conversione dei decreti-legge e collegati
alla manovra, e art. 96-bis, c. 1, reg. Cam., per i d.d.l. di conversione dei decreti-legge. L’art. 123-bis
reg. Cam., invece, ammette anche la sede legislativa per i collegati alla manovra.
30
Si tratta, specificatamente, di 1 della 4 leggi istitutive di Commissioni di inchiesta; di 19 delle 33
leggi “incrementali”; di 11 delle 30 leggi organicamente innovative che non contengono disposizioni
di delega o in materia elettorale; di 11 delle 17 leggi “celebrative”.

10 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

ove maturi una convergenza politica in tal senso31. Alla luce di questo dato di
fatto, inoltre, dovrebbe essere rimeditato anche l’assunto per cui la sede deli-
berante/legislativa sarebbe praticata solamente per i d.d.l. settoriali, spesso a
carattere provvedimentale e comunque di interesse localizzabile32, stante il ri-
lievo politico di alcune misure o il consenso tra forze politiche che può matu-
rare in corso d’opera.
Alla luce di questi dati, inoltre, si comprende e si giustifica meglio la novella
regolamentare del Senato del dicembre 2017, con cui tra l’altro si prevede che,
sulla base delle modifiche alla disciplina del procedimento legislativo, l’asse-
gnazione di un d.d.l. debba avvenire «di regola» alla sede deliberante e, al con-
tempo, la Conferenza dei Capigruppo debba fissare un termine massimo
all’esame in Commissione qualora sia richiesto il ritorno alla sede referente da
parte del Governo, di un quinto dei componenti della Commissione o di un
decimo dell’Assemblea33.
Ad ogni modo, l’implementazione di queste nuove previsioni regolamentari,
con la possibilità di valorizzazione nuovamente il procedimento legislativo de-
centrato, sconta tutte le difficoltà legate alla più recente evoluzione del quadro
politico e alle dinamiche interne che stanno sempre più conformando i rap-
porti tra organi interni del Parlamento. Da una parte, soprattutto con l’avvio
della XVIII legislatura, si assiste ad un mutamento del sistema politico che si
allontana sempre più dal modello ideale del bipolarismo dell’alternanza34, con

31
Fenomeno già registrato da R. DICKMANN, L’organizzazione del processo legislativo, cit., 200.
Occorre registrare, peraltro, una diversa disciplina tra Camera e Senato quanto alla assegnazione di
un d.d.l. ad una Commissione in sede deliberante/legislativa: mentre al Senato, prima delle ultime
modifiche di dicembre 2017 (su cui v. infra), il Presidente esercitava un potere maggiore, avendo solo
l’obbligo di comunicare all’Assemblea l’avvenuta assegnazione, anche dopo che era stata avviata la
discussione (art. 35 reg. Sen.), alla Camera, invece, il Presidente tutt’ora propone l’assegnazione all’As-
semblea, che si esprime in una seduta successiva alla comunicazione (art. 92, c. 1, reg. Cam.), rendendo
così più difficile il ricorso a tale formula.
32
R. DICKMANN, L’organizzazione del processo legislativo, cit., 199.
33
Così, rispettivamente, ai sensi dell’art. 34, c. 1-bis, e art. 35, c. 2, reg. Sen. La nuova disciplina è
così ispirata «alla volontà di valorizzare il lavoro delle commissioni, nella consapevolezza che è dalla
loro capacità decisionale che derivano la forza di un Parlamento e la sua capacità di incidere sul si-
stema istituzionale e sulla società»; così N. LUPO, Funzioni, organizzazione e procedimenti parlamen-
tari: quali spazi per una riforma (coordinata) dei regolamenti parlamentari?, in Federalismi.it, 1, 2018,
28. Più in generale, sulla recente riforma regolamentare del Senato, cfr. A. CARBONI, M. MAGALOTTI,
Prime osservazioni sulla riforma organica del regolamento del Senato, in Federalismi.it, 1, 2018; G. PIC-
CIRILLI, Finalmente una (prima) riforma del regolamento del Senato. Luci e ombre di un intervento che
necessità di essere completato, in Osservatorio sulle fonti, 3, 2017.
34
Il riferimento va chiaramente al successo del Movimento 5 Stelle e all’iniziale insorgere di un
terzo polo che ha finito per scalzare la possibile alternanza tra coalizioni di centro-destra e centro-
sinistra, peraltro mai compiutamente realizzata; su quest’ultimo punto, basti rinviare a G. PITRUZ-
ZELLA, V. LIPPOLIS, Il bipolarismo conflittuale. Il regime politico della Seconda Repubblica, Rubettino,
Soveria Mannelli, 2008.

11 GIUSEPPE MOBILIO

una accentuazione della conflittualità che non favorisce certo il lavoro in Com-
missione. Dall’altra, si registrano alcuni segnali di alterazione nei rapporti tra
Assemblea e Commissioni e, più in generale, nelle dinamiche tra organi interni
al Parlamento, che danno vita a più ampie distorsioni nell’ambito del procedi-
mento legislativo, sulle quali occorrerà concentrare l’attenzione.

4. Gli incerti equilibri tra Commissioni permanenti e Assemblea
I dati riportati testimoniano come le Commissioni permanenti operino nel pro-
cedimento legislativo attraverso diversi moduli. Tuttavia non bisogna sottacere
anche come, nel corso della XVII legislatura, trovino conferma alcune prassi
distorsive che, al contrario, alterano profondamente gli equilibri tra gli organi
interni coinvolti e, in particolare, sviliscono l’apporto delle Commissioni per-
manenti a dispetto del modello di organizzazione del procedimento legislativo
fatto proprio dalla Costituzione. È quanto accade, nello specifico, nel rapporto
tra Commissioni ed Assemblea e, in particolare, nel contributo che le stesse
Commissioni in sede referente arrecano all’esame, la negoziazione e la defini-
zione di un testo legislativo.
In base all’impianto delineato dalla Costituzione, le Commissioni referenti
svolgono un compito istruttorio “indefettibile”35 nel procedimento legislativo,
non limitato solamente ad una mera attività istruttoria36. La ratio risiede – come
noto – nell’idea che, in prima battuta, debbano intervenire organi collegiali più
ristretti, specializzati ed espressivi di tutte le forze politiche, ritenuti maggior-
mente in grado di garantire un esame approfondito del testo legislativo. L’atti-
vità referente, inoltre, dovrebbe avere una funzione preparatoria al successivo
esame in Assemblea37 , con l’obiettivo di far maturare sull’articolato conver-
genze politiche che più difficilmente si potrebbero conseguire nel plenum delle
Camere e, al contempo, di favorire un più agevole percorso approvativo in As-
semblea38.
In una prospettiva sistemica, inoltre, il contributo delle Commissioni parla-
mentari, e più in generale la disciplina costituzionale sul procedimento legisla-
tivo, si pone l’obiettivo di attribuire al Parlamento un ruolo preminente ri-

35
M. MAZZIOTTI DI CELSO, Parlamento (principi generali e funzioni), in Enc. dir., XXXI, 1981,
790.
36
La Costituzione, infatti, prevede che ciascuna Camera esamini il merito di ciascun d.d.l., ma
impone altresì che «l’esame e l’approvazione diretta da parte dell’assemblea plenaria di una delle due
camere sia preceduta in ogni caso da un esame da parte di una commissione referente»; cfr. A.A.
CERVATI, Art. 72, in G. BRANCA (a cura di), Commentario della Costituzione. La formazione delle leggi,
XXI, Zanichelli-Il Foro Italiano, Bologna-Roma, 1985, 120.
37
Per cui l’esame in Commissione dovrebbe avvenire “in funzione” del procedimento in aula; cfr.
R. DICKMANN, Il parlamento italiano, Jovene, Napoli, 2011, 131.
38
S. TRAVERSA, Il procedimento di formazione delle leggi, in Rassegna parlamentare, 3, 2009, 201.

12 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

spetto agli altri poteri dello Stato, in particolare rispetto all’Esecutivo, conser-
vando in capo alle Camere un reale potere di decisione ed evitando che, per
l’impossibilità pratica di addivenire a decisioni assunte direttamente, esse fini-
scano di fatto per porsi quali istanze di mera ratifica di decisioni altrui39.
L’indefettibilità dell’intervento delle Commissioni permanenti nel procedi-
mento legislativo deve però fare i conti con l’”ermetismo” della disciplina co-
stituzionale sul punto40. Occorre infatti guardare ai regolamenti parlamentari,
cui il primo comma dell’art. 72 Cost. fa espresso rinvio, e alla prassi applicativa,
per stabilire in concreto come venga declinato il ruolo delle Commissioni per-
manenti e valutare se effettivamente venga salvaguardata o meno la ratio sotto-
stante al modello costituzionale.
A questo proposito, i regolamenti parlamentari coniugano le logiche dell’at-
tività referente delle Commissioni con le esigenze di tempi certi nella program-
mazione dei lavori parlamentari, soprattutto dell’Assemblea. I regolamenti di
Senato e Camera, infatti, dopo le rispettive novelle del 1988 e del 1997, hanno
fatto proprio il principio secondo il quale le Commissioni devono esaminare
«in via prioritaria» gli argomenti inseriti nel programma e nel calendario
dell’Assemblea 41 . La logica alla base di questo principio, secondo quanto
emerge più chiaramente nel regolamento della Camera, è quella di riservare
maggiore spazio all’esame e, in particolare, all’istruttoria legislativa in Commis-
sione, in cambio però di tempi certi nei lavori dell’Aula42. Le disposizioni che
conferiscono forza a questo principio sono diverse in ciascuno dei due rami del

39
A.A. CERVATI, Art. 72, cit., 121 ss.
40
P. PASSAGLIA, Art. 72, cit., 1382.
41
V. art. 25, c. 2, reg. Cam. e art. 29, c. 2, del reg. Sen.
42
N. LUPO, Il procedimento legislativo parlamentare dal 1996 ad oggi: ovvero del fallimento di una
«rivitalizzazione», in P. CARETTI (a cura di), Osservatorio sulle fonti 2006. Le fonti statali: gli sviluppi
di un decennio, Giappichelli, Torino, 2007, 37 ss. Di «scambio tra “certezza dei tempi” per la maggio-
ranza e “certezza di spazi [...] e istruttoria legislativa” per l’opposizione» parla G. LASORELLA, La
programmazione dei lavori parlamentari alla Camera: la riforma del 1997 e la prassi attuativa, in E.
ROSSI (a cura di), Maggioranza e opposizioni nelle procedure parlamentari, Cedam, Padova, 2004, 26.
Sulla opportunità che nel Parlamento maggioritario debba realizzarsi un effettivo scambio tra “cer-
tezza dei tempi” di approvazione dei d.d.l., per la maggioranza, e “certezza di spazi e istruttoria legi-
slativa”, per l’opposizione/minoranze, v. anche F. CLEMENTI, E. GIANFRANCESCO, La perdurante
esigenza di riforma dei regolamenti parlamentari, in F. BASSANINI, A. MANZELLA (a cura di), Due
Camere, un Parlamento. Per far funzionare il bicameralismo, Passigli, Firenze, 2017, 126. Si ricordi
come l’istruttoria in Commissione, che è stata introdotta alla Camera con circolare presidenziale del
1986 e specificata con nuova circolare del 10 gennaio 1997, costituisce, assieme alle regole novellate
sull’organizzazione dei lavori, uno dei perni della riforma regolamentare del 1997. Con l’art. 79, c. 4,
reg. Cam. sono state codificate per la prima volta le modalità di svolgimento e gli obiettivi tipici dell’at-
tività istruttoria (la c.d. check list). Per una rassegna degli interventi parlamentari in materia, cfr. V.
DI CIOLO, L. CIAURRO, Il diritto parlamentare nella teoria e nella pratica, cit., 401 ss., e G. RIVOSEC-
CHI, Regolamenti parlamentari e forma di governo, Giuffrè, Milano, 2002, 34 ss.

13 GIUSEPPE MOBILIO

Parlamento, con conseguenze in ogni caso significative per i rapporti tra Com-
missioni e Assemblea43.
Alla Camera, quando nel calendario d’Aula predisposto dalla Conferenza
dei Capigruppo è inserito un d.d.l. ancora all’esame di una Commissione, sui
lavori in sede referente può essere disposto il contingentamento dei tempi. In
questo modo, il Presidente della Commissione si può avvalere di tutti quegli
strumenti di economia procedurale volti ad assicurare che il procedimento
istruttorio si concluda almeno quarantotto ore prima del giorno stabilito per
l’iscrizione del d.d.l. all’ordine del giorno dell’Assemblea, con una sorta di ef-
fetto “ghigliottina”44.
Al Senato, invece, dove non si può disporre del contingentamento in Com-
missione, il termine ordinario entro cui deve essere presentata la relazione è di
due mesi – termine peraltro largamente disatteso nella prassi45. L’esame, tutta-
via, può essere interrotto anche se non concluso e senza che sia stato votato il
mandato al relatore, «in relazione alle esigenze del programma dei lavori o
quando le circostanze lo rendano opportuno»46. In tali casi il d.d.l. viene di-
scusso in Aula “senza relatore” nel testo originario del proponente e, sebbene
il Presidente della Commissione possa illustrare all’Aula il lavoro svolto in sede
referente, tutto il lavoro istruttorio compiuto anche sul piano emendativo in
Commissione viene di fatto vanificato. La tempestiva inclusione di un argo-
mento nel calendario dell’Assemblea senza che le Commissioni ne abbiano
esaurito l’esame comporta, quindi, una accelerazione dei tempi di esame e di
approvazione in Commissione che, da un lato, moltiplica la produttività delle
Camere, ma dall’altro svilisce il contributo di questi organi interni; mentre alla
Camera si giunge almeno ad una votazione, al Senato se ne può anche prescin-
dere completamente47.

43
C.F. FERRAJOLI, La pubblicità dei lavori in commissione: un antidoto alla crisi del compromesso
parlamentare, in Costituzionalismo.it, 2, 2017, 163 ss.
44
Al fine di garantire la conclusione dell’esame in Commissione entro tale termine e salvaguardare
l’effettività della programmazione d’Aula, l’art. 79, cc. 1 e 10, reg. Cam. stabilisce che l’organizzazione
dei lavori, compreso lo svolgimento di attività conoscitive e istruttorie, sono ispirati al principio di
economia procedurale, e consente al Presidente della Commissione di disporre la limitazione del nu-
mero degli emendamenti. In tali casi saranno ammessi in votazione per ogni articolo, di norma, solo
due emendamenti, indicati da ciascun Gruppo, anche interamente sostitutivi del testo proposto dal
relatore.
45
R. DICKMANN, Il parlamento italiano, cit., 130.
46
Art. 44, c. 2, reg. Sen.
47
R. DICKMANN, L’organizzazione del processo legislativo, cit., 88.

14 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

Il passaggio in Aula “senza relatore” che si verifica al Senato non è certo un
fenomeno nuovo48, ma nel corso della XVII legislatura ha assunto toni parti-
colarmente drammatici. A questo proposito è sufficiente richiamare due casi
paradigmatici che si sono manifestati nel periodo di tempo preso in considera-
zione e che ben esemplificano questa ed altre distorsioni del procedimento le-
gislativo.
Il primo riguarda l’iter di approvazione della legge 20 maggio 2016, n. 76,
recante la “regolamentazione delle unioni civili tra persone dello stesso sesso e
disciplina delle convivenze”, le cui vicende hanno dato origine addirittura ad
un conflitto di attribuzioni innanzi alla Corte costituzionale, promosso da al-
cuni senatori e giudicato inammissibile con l’ordinanza n. 149/201649 . Tale
conflitto nasce proprio a causa delle forzature con cui è avvenuto il passaggio
del d.d.l. dalla Commissione all’Aula.
Il d.d.l. n. 2081, presentato in Senato il 6 ottobre 2015, è stato assegnato il
giorno successivo all’esame della Commissione giustizia ed è stato illustrato da
parte della relatrice, unitamente ad altri due disegni di legge in materia, nella
seduta notturna del 12 ottobre 2015. La relativa trattazione è stata poi rinviata,
in un primo momento, alla seduta del 13 ottobre 2015 e, successivamente, alla
seduta pomeridiana del giorno successivo. Tale trattazione, tuttavia, non ha
avuto luogo, essendo stato nel frattempo disposto dal vicepresidente della
Commissione l’abbinamento del d.d.l. n. 2081 ad altri disegni di legge in ma-
teria di unioni civili già all’esame dell’Assemblea. La Conferenza dei Capi-
gruppo, inoltre, ha assunto il d.d.l. n. 2081 come testo base e ha inserito il
relativo esame nel calendario dell’Assemblea, ai sensi del citato art. 44, reg.
Sen., senza il previo esame in Commissione e senza relazione di accompagna-
mento. Il testo base, peraltro, non è stato deciso né dalla Commissione né in
Assemblea, bensì dalla Conferenza dei Capigruppo50, dando origine – anche

48
C. BERGONZINI, I lavori in commissione referente tra regolamenti e prassi parlamentari, in Quad.
cost., 2005, 790 ss., N. LUPO, Il procedimento legislativo parlamentare dal 1996 ad oggi: ovvero del
fallimento di una «rivitalizzazione», cit., 41.
49
La Corte non entra nel merito delle censure lamentate dai ricorrenti sul presupposto che le
vicende e i rapporti attinenti alla disciplina del procedimento legislativo sono coperte dall’autonomia
delle Camere e che le censure si appuntano sulla lesione di norme regolamentari e di prassi parlamen-
tari, che non possono assurgere a parametro nel giudizio di costituzionalità. Per indicazioni ulteriori
circa gli ultimi sviluppi di questo indirizzo, cfr. infra.
50
Decisione peraltro discrezionale, poiché la Conferenza dei Capigruppo ha deciso di adottare
come testo base non il testo unificato presentato dalla sen. Cirinnà in data 26 marzo 2015, già discusso
ed emendato in Commissione, ma il disegno di legge proposto da ultimo dalla stessa relatrice; cfr. S.
ROSSI, Tra politica e procedura. Il conflitto (in)utile sul d.d.l. Cirinnà, in Osservatorio costituzionale, 3,
2016, 3.

15 GIUSEPPE MOBILIO

qui – ad una di numerose altre distorsioni che hanno reso l’approvazione del
c.d. d.d.l. Cirinnà affatto problematica51.
Altro esempio di questo fenomeno, come di altre criticità procedurali, è of-
ferto dalla legge 6 maggio 2015, n. 52, in materia di elezione della Camera dei
Deputati (c.d. Italicum) 52. Nel passaggio in prima lettura al Senato, anche qui,
è possibile segnalare la decisione della Conferenza dei Capigruppo del 19 di-
cembre 2014, confermata poi dall’Aula, con cui si è stabilita, ai sensi dell’art.
53 del reg. Sen., la calendarizzazione della discussione in Assemblea in risposta
alle decine di migliaia di emendamenti presentati in Commissione dall’opposi-
zione a fini ostruzionistici. Il risultato è stato quello non solo di determinare il
passaggio dei lavori all’Aula senza aver votato il mandato al relatore – cosa non
inusuale53 –, ma soprattutto di precludere alla Commissione la possibilità di
discutere e votare alcuna proposta di modifica54.

51
Nei casi in cui la Commissione non conclude l’esame in sede referente e la “materia” di cui al
d.d.l. è stata inserita all’ordine del giorno dell’Assemblea, eccezionalmente - nel silenzio dei regola-
menti sul punto - l’adozione del testo-base avviene direttamente in Assemblea; nel caso del d.d.l. n.
2081, come ricordato, il testo base è stato deciso dalla Conferenza dei Capigruppo e non dall’Assem-
blea con apposita votazione; su questo e su altri profili critici, cfr. L. CIAURRO, Ddl unioni civili e
criticità procedurali: 69 commi da raccontare, in Rassegna parlamentare, 1, 2016, 108 ss.
52
In occasione dell’approvazione della legge n. 76/2016, come anche della legge n. 52/2015, la
maggioranza ha fatto ricorso ai c.d. emendamenti “permissivi”, ovvero emendamenti proposti a scopo
antiostruzionistico e che si caratterizzano per l’effetto preclusivo che cagionano, poiché tramite la loro
votazione prioritaria e la conseguente approvazione fanno decadere tutti gli emendamenti con essi
contrastanti: è il caso dell’”emendamento Marcucci” (n. 01.6000), presentato durante l’esame del ci-
tato d.d.l. n. 2081 allo scopo di inserire nel provvedimento la c.d. stepchild adopion, dichiarato però
inammissibile su indicazione del Presidente del Senato, e dell’”emendamento Esposito” (n. 01.103),
presentato durante l’esame del d.d.l. elettorale n. 1385, che nei contenuti riassume le linee fondanti
della nuova disciplina elettorale, che è stato invece approvato; sul punto cfr. F. MUSILLI, Gli emenda-
menti premissivi nel procedimento legislativo, in Osservatorio costituzionale, 2, 2017. Sulle problema-
tiche emerse in occasione dell’approvazione dell’Italicum, cfr. anche L. CIAURRO, Italicum e criticità
procedurali: un feticcio che resiste?, in N. LUPO, G. PICCIRILLI (a cura di), Legge elettorale e riforma
costituzionale: procedure parlamentari sotto stress, il Mulino, Bologna, 2016, 103 ss.
53
Come riportano L. GIANNITI, N. LUPO, Corso di diritto parlamentare, il Mulino, Bologna, 2013,
181, il passaggio di un d.d.l. dalla Commissione all’Aula senza che sia stato votato il mandato al rela-
tore non è un’eventualità del tutto estranea, soprattutto al Senato, ove, a differenza che alla Camera,
è esclusa l’applicazione del contingentamento dei tempi, per cui «è piuttosto frequente che la Com-
missione non concluda neppure formalmente l’esame del progetto di legge e che si vada in aula, come
si dice in gergo, “senza relatore”». L’effetto di non votare il mandato al relatore è quello di produrre
in Assemblea il testo originale del progetto di legge, «annullando così tutto il lavoro svolto fino a quel
punto» in Commissione.
54
Secondo la ricostruzione di D. CASANOVA, Il procedimento legislativo di approvazione dell’”Ita-
licum” e le sue numerose anomalie, in Osservatorio costituzionale, 2, 2015, 20 ss., che riporta come, una
volta sancito il passaggio in Aula, venivano sospesi i lavori per la pausa natalizia. Il presidente della
Commissione Affari costituzionali svolgeva quindi la relazione e, ripercorrendo i lavori svolti dalla
Commissione, ricordava come l’unico atto approvato durante la discussione fosse un singolo ordine
del giorno.

16 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

5. (Segue) istituzioni parlamentari in cerca di identità
Questa tendenza alla svalutazione del contributo referente delle Commissioni
permanenti che si evidenzia significativamente nella XVII legislatura e con più
immediatezza al Senato, ma non solo in questo ramo del Parlamento, produce
una serie di conseguenze sistemiche sull’intero impianto del procedimento le-
gislativo.
Innanzitutto, le forme di «occasionalismo regolamentativo» 55 con cui si
consentono questi fenomeni traggono origine dal modus agendi delle forze po-
litiche, sempre propense a sottrarsi ai vincoli delle procedure parlamentari per
raggiungere finalità contingenti. Questi fenomeni, pur sempre deprecabili, da
una parte non possono suscitare eccessiva sorpresa in coloro che si avventu-
rano nell’analisi delle regole sull’effettivo funzionamento delle assemblee par-
lamentari, dal momento che – come sopra sottolineato – la politica tende sem-
pre a sfuggire dai vincoli del diritto, specie quello parlamentare. Dall’altra, tut-
tavia, si assiste ad un uso strumentale del diritto parlamentare e a forzature
procedurali che determinano pur sempre un “travisamento” degli istituti, che
vengono piegati per ragioni politiche. Nei casi sopra accennati, infatti, si at-
traggono scelte proprie della fase costitutiva del procedimento all’interno della
programmazione dei lavori parlamentari, con il risultato che il rispetto dei
tempi definiti in sede di programmazione dei lavori è fatto valere al fine di
evitare di addentrarsi in confronti e votazioni che costituiscono terreni politi-
camente scivolosi56.
Vista in una prospettiva di sistema, questa tendenza allo svilimento dei la-
vori in Commissione costituisce il sintomo, da una parte, della crisi di questi
organi come sedi di mediazione politica tra i partiti e come luogo di costruzione
del compromesso parlamentare57, e, dall’altra, con una sorta di trade off con
l’Assemblea, ovvero di spostamento del baricentro della decisione politica
verso quest’ultima sede.
Nonostante vi siano segnali che dimostrano una certa vitalità delle Commis-
sioni, come l’amplissimo ricorso alle indagini conoscitive registratosi nella

55
L. CIAURRO, Ddl unioni civili e criticità procedurali: 69 commi da raccontare, cit., 103.
56
Cfr. G. PICCIRILLI, Elusione ed evasione dello stress decisionale nel procedimento di revisione
costituzionale, in N. LUPO, G. PICCIRILLI (a cura di), Legge elettorale e riforma costituzionale: proce-
dure parlamentari sotto stress, cit., 205 ss., per una serie di esempi di questi fenomeni nel procedimento
di approvazione del d.d.l. cost. “Renzi-Boschi”.
57
Cfr. C.F. FERRAJOLI, La pubblicità dei lavori in commissione: un antidoto alla crisi del compro-
messo parlamentare, cit., 159 ss., che osserva come già la citata riforma del reg. Camera del 1997, con
la disciplina dell’istruttoria legislativa, andava nella direzione di attenuare la valenza politica dell’atti-
vità nelle Commissioni per affidare loro compiti funzionali ad un più efficiente svolgimento del pro-
cedimento e al miglior confezionamento del prodotto legislativo (173 s.).

17 GIUSEPPE MOBILIO

XVII legislatura58, questi organi interni non costituiscono il luogo in cui av-
viene 1’elaborazione e il perfezionamento dei testi normativi, secondo una pos-
sibile e astratta lettura del dato costituzionale, né rappresentano più la sede
principale della produzione legislativa, come avveniva nella fase di ampio ri-
corso al procedimento decentrato, né sono divenute gli organi che procedono
alla verifica dei contenuti delle iniziative legislative governative e dei dati infor-
mativi che sono alla loro base, come ci si aspetterebbe in un Parlamento votato
al controllo sul Governo59.
Viceversa, è possibile registrare un ritorno alla formula del “Parlamento in
Assemblea”, intesa però nella sua accezione più proterva. Sempre più spesso,
infatti, nel procedimento legislativo si assiste ad uno scontro tra posizioni con-
trapposte e inconciliabili di maggioranza e opposizioni, e l’Assemblea garanti-
sce meglio lo svolgersi di questo tipo di dialettica parlamentare, intesa come
strepitus fori e come “spettacolarizzazione” delle divisioni politico-parlamen-
tari60. Di conseguenza, nella logica del “muro contro muro”, la sede delle Com-
missioni tende ad essere sacrificata, mentre quella assembleare finisce per es-
sere quella più adatta ad apportare le modifiche ai testi dei progetti di legge in
esame e la più appetibile per i risultati politici ottenibili61.
È nell’ottica del contrasto a questa tendenza, infatti, che può esser letta
un’altra delle recenti modifiche al regolamento del Senato. In tema di program-
mazione, è stato infatti introdotto – o meglio, ribadito62 – il principio della non
coincidenza dei lavori di Assemblea e Commissioni, attraverso la riserva a que-
ste ultime di «due settimane ogni mese non coincidenti con i lavori dell’Assem-
blea»63. L’obiettivo perseguito con questa novella è, da una parte, quello di

58
Se si guarda al semplice dato numerico, è significativo che alla Camera dei Deputati siano state
disposte e avviate (non necessariamente concluse) un numero di indagini conoscitive, tra Commissioni
permanenti singole o riunite e Commissioni temporanee, pari a 156 nella XVII legislatura, a fronte
delle 106 della XVI legislatura. Per comprendere il rilievo di questi numeri, basti pensare che, secondo
i dati riportati da M. MIDIRI, Le competenze delle Commissioni permanenti alla luce della riforma dei
Ministeri e della revisione del Titolo V della Costituzione, in E. GIANFRANCESCO, N. LUPO (a cura di),
Le regole del diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e opposizione, Luiss University Press,
Roma, 2007, 128, nota 12, nella XIV legislatura le indagini conoscitive deliberate erano state soltanto
69.
59
N. LUPO, Il procedimento legislativo parlamentare dal 1996 ad oggi: ovvero del fallimento di una
«rivitalizzazione», cit., 41.
60
V. DI CIOLO, L. CIAURRO, Il diritto parlamentare nella teoria e nella pratica, cit., 600.
61
N. LUPO, Il procedimento legislativo parlamentare dal 1996 ad oggi: ovvero del fallimento di una
«rivitalizzazione», cit., 41.
62
Già l’art. 53, c. 2, distingueva il programma bimestrale del Senato in quattro settimane dedicate
ai lavori delle Commissioni e tre dell’Assemblea, ma la prassi era andata nella direzione della frequente
sovrapposizione temporale dei lavori delle due sedi, con la riduzione dei lavori in Commissione nelle
ore non occupate dall’Assemblea; cfr. V. DI CIOLO, L. CIAURRO, Il diritto parlamentare nella teoria e
nella pratica, cit., 380.
63
Art. 53, c. 2, reg. Sen.

18 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

riservare tempi dedicati all’esame e all’istruttoria in Commissione, e dall’altra
di consentire a tutti i senatori di partecipare alle discussioni in Aula.
Le distorsioni procedurali citate, tuttavia, non si traducono solamente in
alterazioni negli strumenti e nelle procedure parlamentari, ma danno adito a
molteplici elusioni, quando non a veri e propri conflitti, con i principi costitu-
zionali64. Emergono, infatti, tutte le difficoltà cui le forze politiche vanno in-
contro nel bilanciare il “governo della legislazione” con il modello costituzio-
nale di procedimento legislativo, a partire dalle previsioni che sanciscono l’ob-
bligo del previo esame in Commissione delle medesime proposte di legge (art.
72, c. 1, Cost.). La pretermissione delle Commissioni si ripercuote conseguen-
temente sul rispetto delle altre previsioni sulla approvazione articolo per arti-
colo delle proposte di legge (art. 72, c. 1, Cost.), il necessario esercizio collettivo
della funzione legislativa da parte delle due Camere (art. 70 Cost.), la capacità
emendativa in capo al Parlamento (artt. 70, 71 e 72 Cost.)65.
Oltre a denunciare questo tipo di contrasti più o meno diretti con il dato
costituzionale, tuttavia, non ci si può esimere dall’indagare anche le ragioni che
spingono le forze politiche a innescare questo tipo di dinamiche. E le motiva-
zioni vanno anche ricercate nei problemi di struttura e di articolazione dei pro-
cedimenti legislativi di cui le Camere soffrono: basti pensare all’assetto delle
Commissioni permanenti, ancorato ad un modello obsoleto e non ancora ade-
guato, ad esempio, alla riforma del Titolo V della Costituzione e dei Ministeri66.
Tale inadeguatezza emerge soprattutto – al di là di prassi patologiche, su cui ci
si soffermerà a breve – quando un d.d.l. presenta un contenuto eterogeneo e
diviene difficile stabilire quale sia la Commissione competente cui assegnare il
testo per l’esame, poiché, trattando una pluralità di materie, diviene difficile

64
Secondo R. DICKMANN, L’organizzazione del processo legislativo, cit., 119, le Commissioni non
hanno l’obbligo, formale, di votare tutti gli emendamenti presentati, ma solo quello, sostanziale, di
istruire convenientemente la questione e predisporre un testo sul quale consentire l’esame dell’Assem-
blea: pertanto si deve privilegiare l’esigenza di pervenire a decisioni politiche sul progetto rispetto a
quella di assicurare la votazione formale di tutte le proposte di modifiche riferite ad esso. Contra A.A.
CERVATI, Art. 72, cit., 124, che sottolinea invece, a partire da una interpretazione non strettamente
limitata ai regolamenti interni, ma guardando alla complessiva disciplina costituzionale, come la Com-
missione referente «tende piuttosto ad assumere un ruolo essenziale, e perciò ineliminabile, ai fini
dell’ulteriore svolgersi del procedimento, un ruolo nel quale sono presenti momenti di scelta politica
e che non può ridursi a quello esclusivamente tecnico di preparazione dell’esame ed approvazione dei
singoli disegni di legge da parte dell’assemblea».
65
Sono gli stessi principi che N. LUPO, Il procedimento legislativo parlamentare dal 1996 ad oggi:
ovvero del fallimento di una «rivitalizzazione», cit., 34, riteneva “sotto stress” a causa della prassi del
quindicennio precedente; l’attività parlamentare del decennio successivo non ha affatto posto rimedio
alle criticità osservate, ma pare anzi averle aggravate.
66
N. LUPO, Un Parlamento, purtroppo «co-responsabile» dei tanti mali della nostra legislazione, in
L. DUILIO (a cura di), Politica della legislazione, oltre la crisi, il Mulino, Bologna, 2016, 307 s.; M.
MIDIRI, Le competenze delle Commissioni permanenti alla luce della riforma dei Ministeri e della revi-
sione del Titolo V della Costituzione, cit., 129 ss.

19 GIUSEPPE MOBILIO

individuare quale sia quella “portante” in base al principio della prevalenza.
Di conseguenza, occorre coinvolgere in sede consultiva il numero più ampio
possibile di altre Commissioni interessate, che possono arrivare a superare an-
che la decina, con tutte le perplessità che nascono dalla efficacia di questa mo-
dalità di procedere67. Si può nutrire più di qualche dubbio, quindi, sulla per-
durante adeguatezza delle soluzioni organizzative adottate nella metà del ‘900
e tutt’ora praticate, quando in realtà esse costituiscono una concausa della ec-
cessiva frammentazione di politiche che, invece, sono sempre più intercon-
nesse e trasversali68.
Questo tipo di incertezze negli equilibri tra organi delle Camere costituisce
un riflesso della attenuazione delle logiche istituzionali nell’impianto di fondo
del procedimento legislativo, finendo col valorizzare altri organi dotati di una
maggiore carica “politica”, come la Conferenza dei Capigruppo e il Presidente
di Assemblea 69. Nel caso degli esempi ripostati sopra, è la Conferenza dei Ca-
pigruppo che, nell’assenza di pubblicità che ne caratterizza le attività, stabilisce
la programmazione dei lavori dell’Aula e così ne sancisce la prevalenza sulla
programmazione delle Commissioni, costringendo questi organi interni a mo-
dulare i propri calendari e, di conseguenza, le priorità di politica legislativa
nelle materie di propria competenza70. Il baricentro dell’esame e dell’istruttoria
legislativa è localizzabile nel sistema delle Commissioni parlamentari, ma
quello del governo politico del procedimento è sostanzialmente localizzato
nella Conferenza dei Capigruppo oppure, nei casi frequenti in cui all’interno

67
Al di là del numero di Commissioni coinvolte, osserva R. DE CESARE, Istruttoria legislativa,
maxi-emendamenti e tempi della decisione parlamentare: una (im)possibile quadratura del cerchio, in N.
LUPO (a cura di), Maxi-emendamenti, questioni di fiducia, nozione costituzionale di articolo, Cedam,
Padova, 2010, 72 ss., come le Commissioni siano spesso chiamate a pronunciarsi su testi che, nel frat-
tempo, sono stati modificati, con la conseguenza di rendere il parere obsoleto prima della sua espres-
sione; inadeguate risultano le norma regolamentari che consentono all’estensore del parere di parte-
cipare alle sedute della Commissione di merito per chiarire meglio il proprio punto di vista (art. 39, c.
3, reg. Sen.; art. 73, c. 4, reg. Cam.).
68
Cfr. C. FASONE, Sistemi di commissioni parlamentari e forme di governo, Padova, Cedam, 2012,
608 ss., che sottolinea come le Commissioni permanenti sono generalmente sottoposte, negli ordina-
menti costituzionali del secondo dopoguerra, ad una serie di tensioni tra: vincoli tecnici e specializza-
zione oppure politicità di questi organi; determinazione dell’indirizzo politico da parte dei partiti o
delle Commissioni stesse; mediatizzazione della politica o informalità delle attività di questi organi;
produzione autonoma o eteronoma delle norme rispetto al Parlamento; elaborazione di politiche set-
toriali o trasversali.
69
Per una ricostruzione dell’adozione del metodo della programmazione, a partire dalle modifiche
regolamentari del 1971, come strumento di organizzazione dei lavori parlamentari, v. A. DI CAPUA, Il
tavolo della programmazione, in E. ROSSI (a cura di), Studi pisani sul parlamento, Plus, Pisa, 2007, 113
ss., e la bibliografia ivi citata.
70
C.F. FERRAJOLI, La pubblicità dei lavori in commissione: un antidoto alla crisi del compromesso
parlamentare, cit., 163. Osserva R. DICKMANN, Il parlamento italiano, cit., 138, come la decisione della
programmazione dei lavori in Conferenza Capigruppo è fattore determinante per lo svolgimento di
una compiuta istruttoria in Commissione.

20 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

di quest’ultima non si raggiungono le maggioranze previste dai regolamenti
parlamentari, nel Presidente di Assemblea71. Si tratta evidentemente di una di-
namica che rafforza il Governo sul Parlamento, e la maggioranza sulle opposi-
zioni72.
L’espansione del peso politico e dei poteri decisionali della Conferenza dei
Capigruppo e del Presidente di Assemblea, in particolare, è testimoniato anche
da un’altra vicenda che si è verificata nel corso della XVII legislatura, in cui il
soggetto “usurpato” delle proprie attribuzioni è stata la Giunta per il regola-
mento del Senato.
È noto, infatti, come tale Giunta non sia stata più convocata dal luglio del
2014, a causa della composizione che progressivamente ha assunto a seguito di
una serie di integrazioni, le quali ne hanno alterato gli equilibri interni e deter-
minato la prevalenza di membri delle opposizioni73. Dal momento che la mag-
gioranza non disponeva più del controllo di tale organo, si è deciso di non pro-
cedere più al suo coinvolgimento per le questioni interpretative sul regola-
mento di cui all’art. 18, c. 274, con la conseguenza di scaricare sostanzialmente
tale compito sul Presidente di Assemblea, eventualmente disposto a condivi-
dere le proprie scelte in Conferenza dei Capigruppo. La Giunta dovrebbe pre-
sentare una composizione basata sul criterio della rappresentatività e non della
proporzionalità delle forze politiche75, ma la vicenda richiamata è l’ultima oc-

71
R. DICKMANN, L’organizzazione del processo legislativo, cit., 88. È noto come i poteri dei Presi-
denti dei due rami del Parlamento, in caso di mancata decisione in Conferenza Capigruppo, sono
differenti: l’art. 54, cc. 5 e 6, reg. Sen., stabilisce che il Presidente predispone uno schema dei lavori
per il periodo di una settimana da sottoporre all’Assemblea, che può modificarlo; alla Camera, l’art.
23, cc. 6 e 7, del reg., stabilisce che il Presidente predispone il programma, che «diviene definitivo
dopo la comunicazione all’Assemblea».
72
N. LUPO, Il procedimento legislativo parlamentare dal 1996 ad oggi: ovvero del fallimento di una
«rivitalizzazione», cit., 44, che osserva come evidentemente il Governo e la sua maggioranza hanno
molta più facilità a controllare le dinamiche della Conferenza dei Capigruppo «di quanta non ne aves-
sero a seguire 1’attivita di quasi una trentina di centri decisionali, la stragrande maggioranza dei quali
caratterizzati, per definizione, da un approccio settoriale».
73
Cfr. L. BARTOLUCCI, Lo scarso coinvolgimento delle Giunte per il regolamento durante il percorso
delle riforme istituzionali, in N. LUPO, G. PICCIRILLI (a cura di), Legge elettorale e riforma costituzio-
nale: procedure parlamentari sotto stress, cit., 290 ss., che ricorda come dalle elezioni del febbraio 2013
non fosse uscita una chiara maggioranza. Inizialmente la Giunta era composta, oltre che dal Presidente,
da sette membri della maggioranza (tra cui Forzi Italia) e tre delle opposizioni. A seguito delle inte-
grazioni del 19 giugno 2013 e 12 marzo 2014, a favore di gruppi privi di rappresentanti, e del passaggio
di Forza Italia all’opposizione, nel novembre 2015 la Giunta risultava composta da sei senatori appar-
tenevano alla maggioranza e sette all’opposizione, più il Presidente.
74
La Giunta, infatti, non è stata convocata nel 2015 e nel 2016, salvo riprendere i lavori nel luglio
2017 per l’esame ex art. 167 delle proposte di modifica al regolamento, sulle quali il 14 novembre è
stato conferito mandato al relatore, definitivamente approvate dall’Aula il 20 dicembre 2017.
75
In termini più attenuati di quanto avviene alla Camera, come sottolinea S. CURRERI, Le questioni
regolamentari dell’iter della revisione in Senato, in N. LUPO, G. PICCIRILLI (a cura di), Legge elettorale

21 GIUSEPPE MOBILIO

casione che meglio evidenzia come si sia rafforzata la logica del confronto mag-
gioranza-opposizione anche all’interno di organi – come le Giunte per il rego-
lamento – nei quali dovrebbe essere estranea, o quantomeno attenuata76. Da
qui le voci che si sono levate per sottolineare la necessità di “spoliticizzare” la
Giunta per il regolamento, alla luce della sua opera di elaborazione del diritto
parlamentare vivente77, con soluzioni che attengono sia al piano funzionale,
ovvero ai casi in cui ne sarebbe possibile l’attivazione, sia al piano strutturale,
quanto alla sua composizione78.
Le diverse anomalie cui si è fatto riferimento valgono a confermare anche
un altro fenomeno che coinvolge il Presidente di Assemblea, la sua posizione
all’interno dell’istituzione parlamentare e, più generale, nella forma di governo.
Giova sempre ricordare che per inquadrare tale figura bisogna costantemente
tener presente il suo carattere complesso e polifunzionale, quale carica ad un
tempo istituzionale e politica, e dunque sottoposta a mutamenti continui in
relazione alle personalità che l’hanno ricoperta, ai frequenti e fluidi mutamenti
del sistema politico e dei rapporti tra organi di governo79. Per sottolinearne tale
complessità, infatti, si è soliti fare riferimento alla metafora del “giano bifronte”,

e riforma costituzionale: procedure parlamentari sotto stress, cit., 240, che osserva come nell’art. 16, c.
1, reg. Cam. manchi l’indicazione del numero totale di membri con cui il Presidente può decidere di
integrare la composizione della Giunta per garantire «una più adeguata rappresentatività tenendo
presenti, per quanto possibile, criteri di proporzionalità tra i vari gruppi». A tal proposito è significa-
tiva – come riporta F. MUSILLI, Gli emendamenti premissivi nel procedimento legislativo, cit., 13 ss. –
la motivazione che, secondo il sen. Calderoli, stava alla base della mancata riunione della Giunta per
il regolamento, così come richiesto dalle opposizioni il 1 ottobre 2015, proprio durante l’iter di ap-
provazione del d.d.l. costituzionale “Renzi-Boschi” e, nello specifico, la discussione circa l’emenda-
mento Cociancich: in tale circostanza, il sen. Calderoli ha sostenuto che la Giunta non fosse stata
convocata poiché, a causa degli spostamenti tra i gruppi parlamentari, al suo interno non era ripro-
dotta la stessa maggioranza dell’Aula (mentre, l’ultima volta che si era riunita, il 30 luglio 2014, almeno
per quanto riguarda la riforma costituzionale, all’interno della Giunta vi era la maggioranza che
avrebbe poi votato a favore della riforma).
76
P. GAMBALE, Spunti ricostruttivi sul ruolo delle Giunte per il regolamento nella formazione e
interpretazione del diritto parlamentare italiano, in Osservatorio sulle fonti, 2, 2012, 6.
77
E. GIANFRANCESCO, Ciò che è vivo e ciò che è morto dei regolamenti parlamentari del 1971, in
A. MANZELLA (a cura di), I regolamenti parlamentari a quarant’anni dal 1971, il Mulino, Bologna,
2012, 151 s.
78
Cfr. le soluzioni richiamate da L. BARTOLUCCI, La composizione delle Giunte per il regolamento
e il loro (scarso) coinvolgimento nelle questioni d’interpretazione del diritto parlamentare, in Forum di
Quaderni Costituzionali, 11, 2015, 10, ovvero, sul piano funzionale, ipotizzare l’obbligo per il Presi-
dente di consultare la Giunta per il regolamento per questioni “nuove”, o nei casi in cui voglia disco-
starsi da un precedente parere della Giunta, oppure consentire ad una minoranza parlamentare di
rivolgersi alla Giunta per le questioni interpretative, o incrementare la pubblicità dei lavori della
Giunta per rendere più trasparente le sue attività; sul piano strutturale, invece, si vorrebbe accentuare
la composizione bipartisan tra componenti di maggioranza e opposizione, quantomeno per le funzioni
consultive e non quelle referenti sulle modifiche regolamentari.
79
Cfr. N. LUPO, Presidente di Assemblea, in Dig. disc. pubbl., Agg., 2010, 444 ss., cui si rinvia
anche per l’elencazione e la classificazione delle diverse funzioni presidenziali, con gli opportuni rinvii
dottrinari.

22 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

il quale orienta verso il foro interno del Parlamento il suo volto di “Magistrato
di Assemblea”, ovvero di garante del rispetto delle regole che governano il fun-
zionamento delle Camere, e che manifesta all’esterno il volto dell’uomo im-
merso nella dimensione politica80. Tuttavia – come noto – a partire dalla XII
legislatura questo equilibrio tra anima istituzionale e anima politica si è modi-
ficato, a causa sia della provenienza politica dei soggetti che hanno ricoperto
la carica, ovvero esponenti della seconda forza politica di coalizione o dello
stesso partito di maggioranza relativa, sia di mutamenti nelle sue attribuzioni,
a partire dalle modifiche regolamentari del 199781. Il Presidente di Assemblea
è divenuto, quindi, sempre più “politico” e “attivo”, soprattutto in quelle fun-
zioni di interpretazione del regolamento dove invece dovrebbe ricoprire la ve-
ste di “Presidente-arbitro”, ovvero di garante dell’attuazione del programma
governativo e della dialettica maggioranza-opposizioni82.
Questa tendenza assume una valenza bipartisan, a prescindere cioè dalle
forze politiche di provenienza del Presidente di Assemblea o dal ramo del Par-
lamento cui è preposto. A contraltare delle prassi citate con riguardo alla pro-
grammazione dei lavori al Senato, infatti, si potrebbe fare riferimento alla de-
cisione del Presidente della Camera dei Deputati di estendere in via interpre-
tativa e fare uso, per la prima volta in questo ramo del Parlamento, della c.d.
ghigliottina in fase di conversione dei decreti-legge. Diversamente da quanto
accade al Senato, dove tale strumento viene invece praticato dagli anni ‘9083,
alla Camera l’art. 154 reg., come interpretato dal Presidente, aveva “congelato”
la disciplina sul procedimento di conversione dei decreti-legge che escludeva
soltanto «in via transitoria» il contingentamento dei tempi, con la conseguenza

80
E. GIANFRANCESCO, Il ruolo dei Presidenti delle Camere tra soggetti politici e arbitri imparziali,
in E. GIANFRANCESCO, N. LUPO (a cura di), Le regole del diritto parlamentare nella dialettica tra
maggioranza e opposizione, cit., 11 ss. Per una descrizione in termini comparati delle figure di Presi-
denti di Assemblea che hanno anche influenzato le teorizzazioni nell’ordinamento italiano, cfr. R.
IBRIDO, L’interpretazione del diritto parlamentare. Politica e diritto nel “processo” di risoluzione dei casi
regolamentari, cit., 169 ss.
81
Come osserva P. CARETTI, Spunti ricostruttivi sul ruolo del Presidente di Assemblea, in Il Filan-
gieri. Quaderno 2012-2013. Le trasformazioni del ruolo dei Presidenti delle Camere, 2013, 261 ss., con
riguardo alle modifiche riguardanti la programmazione dei lavori, il contingentamento dei tempi, il
giudizio sulla ammissibilità e l’ordine di votazione degli emendamenti.
82
A. MANZELLA, Il Parlamento, cit., 148.
83
In base al combinato disposto dell’art. 78, c. 5, reg. Sen., che prevede l’iscrizione del d.d.l. di
conversione all’ordine del giorno dell’Assemblea non oltre il trentesimo giorno dal deferimento, e l’art.
55, c. 5, reg. Sen., sul contingentamento dei tempi. Cfr. DI CIOLO, L. CIAURRO, Il diritto parlamentare
nella teoria e nella pratica, cit., 639, che riposta la decisione dell’allora Presidente Spadolini del 28
febbraio 1990 di applicare per la prima volta la “ghigliottina finale”.

23 GIUSEPPE MOBILIO

di escludere ad libitum quest’ultimo per un procedimento su cui pende un ter-
mine costituzionalmente imposto84. Benché in passato fosse stata più volte mi-
nacciata, ma mai applicata, la “ghigliottina” si è invece abbattuta solamente a
partire dalla seduta del 29 gennaio 2014, quando, per superare l’ostruzionismo
alla conversione del d.l. n. 133/2013, c.d. “IMU-Bankitalia”, il Presidente della
Camera ha deciso di procedere direttamente al voto finale85.
Nell’ambito del procedimento legislativo, dunque, sono molteplici i prota-
gonisti sottoposti a tensioni che rendono incerti e confondono i rispettivi ruoli,
per via di prassi che, anche nel corso della XVII legislatura, creano contrasti
con il dato normativo scritto.

6. Il rendimento del bicameralismo paritario alla prova dei fatti
Un’ulteriore fase del procedimento legislativo su cui vale la pena spendere al-
cune considerazioni attiene alla c.d. navette. L’esame dei dati relativi al passag-
gio di un disegno di legge da una Camera all’altra, per ottenere la doppia deli-
berazione conforme, è uno degli aspetti attraverso cui è possibile saggiare il
rendimento nel sistema bicamerale italiano86.
Delle 379 leggi approvate nella XVII legislatura, ben 306 (ovvero l’80,7%)
hanno visto la luce con una sola lettura da parte delle Camere. Significa quindi
che il testo di tali leggi è stato sostanzialmente definito dalla Camera presso cui
hanno avviato il proprio iter di approvazione, mentre la seconda Camera si è
limitata solamente a ratificare i d.d.l. trasmessole, secondo un procedimento
che segna una sorta di “monocameralismo di fatto”.
Se si disaggrega questo dato ci si accorge che un procedimento di fatto mo-
nocamerale viene seguito per alcune tipologie particolari di leggi. Guardando
alle leggi di conversione di decreti-legge, si può osservare che delle 83 leggi
rientranti in questa categoria, 73 (pari all’88,0%) sono state approvate con la
mera ratifica da parte della seconda Camera. Questo dato si giustifica soprat-
tutto per le tempistiche costituzionalmente imposte affinché il Parlamento

84
Secondo la decisione assunta dal Presidente della Camera il 19 marzo 1998 (CAMERA DEI DE-
PUTATI, XIII Legislatura, Giunta per il regolamento e Comitato per la legislazione, resoconto di giovedì
19 marzo 1998, 6) e confermata successivamente in via di prassi.
85
Sulla vicenda, cfr. A. SUMMA, La “ghigliottina” nel diritto parlamentare, in Forum dei Quaderni
Costituzionali, 1, 2014; S. POLIMENI, La “geometria” della c.d. ghigliottina parlamentare: un difficile
quadrilatero di interessi, in Forum dei Quaderni Costituzionali, in Forum dei Quaderni Costituzionali,
6, 2014; S. BALDELLI, Ragioni ed effetti della c.d. “ghigliottina” alla Camera dei Deputati: il difficile
bilanciamento tra principi costituzionali nell’ambito della funzione parlamentare, in Rass. Parl., 2016,
519 ss., cui si rinvia anche per alcuni esempi di “minacce” da parte dei Presidenti della Camera, rima-
ste solamente nelle intenzioni.
86
Al bicameralismo e al ruolo delle seconde Camere, più in generale, sono dedicati i diversi con-
tributi in E. ROSSI (a cura di), Studi pisani sul Parlamento VI, PUP, Pisa, 2014.

24 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

giunga alla conversione dell’atto avente forza di legge, garantite dalle proce-
dure speciali previste dai regolamenti interni di ciascuna Camera o da altri stru-
menti a disposizione del Governo, come la questione di fiducia, di cui si dirà a
breve.
La percentuale cresce, poi, se si volge lo sguardo alle leggi di autorizzazione
alla ratifica dei trattati internazionali, per le quali, delle 150 approvate nel pe-
riodo di riferimento, ben 146 (pari al 97,3%) sono quelle approvate con una
sola lettura di ciascuna Camera. Qui la giustificazione è certamente diversa ri-
spetto alla tipologia precedente, e si ricava sia dalla scarsa valenza politica dei
trattati, spesso dovuta alla settorialità dei contenuti dell’accordo, sia dal vincolo
che discende sul piano internazionale dal trattato e, quindi, dallo scarso mar-
gine di modifica di cui possono beneficiare le Camere87.
Pur nelle diverse ragioni che possono spiegare l’atteggiarsi del nostro si-
stema bicamerale nell’ambito del procedimento legislativo, questo atteggiarsi
della navette può essere oggetto di valutazioni opposte e dare origine a giudizi
divergenti sulle proposte di riforma costituzionale presentate nel corso della
XVII legislatura, e in particolare della c.d. riforma “Renzi-Boschi”. Da una
parte, si potrebbe ritenere che il sistema parlamentare sia divenuto, per la mag-
gior parte, un sistema monocamerale, per cui le regole costituzionali andreb-
bero “aggiornate” sulla base della situazione e delle esigenze attuali. Dall’altra,
le regole attualmente vigenti possono essere giudicate ancora del tutto conge-
gnali, poiché sufficientemente elastiche da consentire, a seconda del contenuto
legislativo o delle diverse tipologie di leggi, di adeguare il sistema bicamerale
in modo da garantire una discussione più o meno approfondita88.

87
Osservano V. DI CIOLO, L. CIAURRO, Il diritto parlamentare nella teoria e nella pratica, cit., 681,
come il Governo risulti padrone della fase di negoziazione e sottoscrizione, mentre alle Camere residui
solo la possibilità di approvare atti di indirizzo per impegnare politicamente il Governo nella relativa
attuazione o revoca.
88
La letteratura a commento della riforma “Renzi-Boschi” è vastissima; basti qui ricordare che,
da una parte, ci sono Autori che si sono chiaramente espressi a favore di un sistema monocamerale,
cui accompagnare forme alternative per garantire rappresentanza o diversi raccordi con le autonomie
territoriali, come P. CIARLO, G. PITRUZZELLA, Monocameralismo: unificare le due Camere in un unico
Parlamento della Repubblica, in Osservatorio costituzionale, 1, 2013; e, dall’altra, vi sono stati Autori –
per la verità, la maggioranza – che hanno giudicato il sistema bicamerale e la previsione di una seconda
Camere rappresentativa delle autonomie territoriali più aderente alla nostra forma di Stato e al rico-
noscimento che queste ultime hanno in Costituzione; cfr. L. VIOLINI, Il bicameralismo italiano: quale
futuro?, in Rivista AIC, 3, 2013; G. TARLI BARBIERI, Alcune osservazioni sulla proposta di legge costi-
tuzionale “Renzi-Boschi”, in Osservatorio sulle fonti, 2, 2014; R. BIFULCO, Le proposte della commis-
sione per le riforme costituzionali sulla riforma del bicameralismo e la ‘scorciatoia’ monocamerale, in
Rivista AIC, 1, 2014; U. DE SIERVO, Un tentativo di riforma costituzionale con troppi gravi difetti, in
Osservatorio sulle fonti, 1, 2015; B. CARAVITA, Il bicameralismo asimmetrico nella riforma costituzio-
nale, in Federalismi.it, 15, 2016; S. CECCANTI, Le obiezioni non convincenti alla riforma costituzionale,
in Federalismi.it, 12, 2016. Sul sostanziale monocameralismo derivante dalla proposta di riforma co-
stituzionale, a causa del depotenziamento del Senato, cfr. E. CHELI, Ma questo è vero bicameralismo?

25 GIUSEPPE MOBILIO

Ad ogni modo, sarebbe del tutto opportuno aggiornare i regolamenti par-
lamentari a partire dallo stato della legislazione e del procedimento legislativo,
attraverso interventi di manutenzione che, ad esempio, prevedessero regole
differenziate per leggi che, in ragione del loro oggetto, si potrebbero definire
“minori”, a cui riservare procedure di approvazione meno gravose, e leggi di
più ampio respiro o di riforma, per le quali sarebbe necessario mantenere una
istruttoria più articolata e garantire una maggior ponderazione.

7. L’impatto della decretazione d’urgenza sull’attività legislativa del Parla-
mento
Alcuni dei più significativi profili problematici che sono stati confermati, o che
si sono acuiti, nel corso della XVII legislatura sono legati alla più generale tra-
slazione del potere normativo di rango primario dal Parlamento al Governo, e
in particolare all’uso della decretazione d’urgenza. Lo strumento normativo
messo a disposizione dall’art. 77 Cost., come noto, è divenuto oramai la fonte
principale attraverso cui, soprattutto negli ultimi anni, sono state portate avanti
significative riforme, anche strutturali, e sono state adottate alcune delle prin-
cipali misure per reagire alla crisi economico-finanziaria allo scopo di conte-
nerne gli effetti e rilanciare l’economia89.
A fronte di un dato strutturale che nel corso della XVI legislatura aveva già
destato fondate preoccupazioni negli osservatori 90 , la legislatura successiva
presa qui in esame segna invece una flessione nel dato numerico. Mentre i primi
due anni sono segnati da una intensa attività normativa del Governo, con 25
decreti-legge adottati nel 2013 e 27 nel 2014, si assiste poi ad una riduzione
quantitativa in senso decrescente, con 21 decreti-legge adottati nel 2015, sol-
tanto 14 nel 2016, 13 nel 2017 e nessuno nel 2018.
Una valutazione del dato mero numerico potrebbe suscitare a prima vista
un certo ottimismo. Tuttavia, anche in questo caso, uno sguardo più attento

(dubbi e suggerimenti in ordine al progetto di riforma costituzionale presentato dal Governo), in Osser-
vatorio sulle fonti, 2, 2014, 1. Per le complicazioni derivanti dal nuovo procedimento legislativo ipo-
tizzato, basti rinviare a E. ROSSI, Una costituzione migliore? Contenuti e limiti della riforma costituzio-
nale, PUP, Pisa, 2016, 83 ss., e la bibliografia ivi citata.
89
Cfr. gli esempi e le analisi riportate in C. DOMENICALI, Le politiche nazionali di bilancio negli
anni della crisi, in A. MORRONE (a cura di), La Costituzione finanziaria. La decisione di bilancio dello
Stato costituzionale europeo, Giappichelli, Torino, 2015, 119 ss.
90
Cfr. B. CIMINO, S. MORETTINI, G. PICCIRILLI, La decretazione d’urgenza in Parlamento, in L.
DUILIO (a cura di), Politica della legislazione, oltre la crisi, cit., 60 ss., che prendono in esame non
soltanto il numero di atti adottati, ma anche il numero di articoli, commi e caratteri a stampa.

26 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

porta a credere che l’”emergenza infinita” non sia affatto rientrata e che certa-
mente non sia venuto meno l’“abuso” del decreto-legge91. Quel che si è verifi-
cato negli ultimi anni, invece, è stata una concentrazione in un numero più
ridotto di casi di alcuni fenomeni che, al limite della sostenibilità costituzionale,
hanno consentito all’ordinamento di “sopravvivere” nonostante la crisi del
procedimento legislativo92. Ai fini del presente discorso, è sufficiente fare rife-
rimento a due aspetti connessi all’uso della decretazione d’urgenza che si river-
berano sul procedimento legislativo e lo conformano a dispetto del modello
costituzionale.

7.1. Il perdurante abuso della questione di fiducia sui maxi-emendamenti
governativi
Basti pensare all’impatto sul procedimento legislativo dell’utilizzo della que-
stione di fiducia da parte del Governo, spesso posta su maxi-emendamenti in
leggi di conversione di decreti-legge.
Come noto, la posizione della questione di fiducia da parte del Governo
consente di riservare priorità di votazione all’oggetto su cui è posta, di garantire
l’indivisibilità di tale oggetto e di sancirne l’inemendabilità93. Le utilità che il
Governo trae dal combinato disposto di questi effetti sono molteplici, sebbene
non siano più, in prevalenza, quelle riconducibili alla ratio originaria dell’isti-
tuto. La questione di fiducia non serve più tanto per gestire il “ricompatta-
mento” della maggioranza, data la prevalenza oggi del voto palese e la scom-
parsa del fenomeno dei “franchi tiratori”, oppure garantire tempi certi alle vo-
tazioni, stanti gli strumenti messi a disposizione dai regolamenti e dalla prassi
per ridurre le pratiche ostruzionistiche, come il contingentamento dei tempi o
il regime stringente di ammissibilità e di votazione degli emendamenti 94 .
L’aspetto della questione di fiducia che di recente prevale con più evidenza,
tanto nell’epoca del “maggioritario” quanto nel contesto politico attuale, è
quello che consente al Governo di lucrare sugli effetti procedurali che automa-
ticamente essa comporta (fiducia tecnica), e secondariamente – ma sempre ri-
correntemente – la necessità di ricompattare la maggioranza attorno ad una

91
Riprendendo i titoli di volumi A. SIMONCINI (a cura di), L’emergenza infinita. La decretazione
d’urgenza in Italia, EUM, Macerata, 2006, e A. CELOTTO, L’«abuso» del decreto-legge, CEDAM, Pa-
dova, 1997.
92
Così N. LUPO, La lunga crisi del procedimento legislativo e l’impossibile qualità delle regole, in
Analisi Giuridica dell’Economia, 2, 2013, 422, a proposito dei maxi-emendamenti (con posizione della
questione di fiducia) e dei decreti-legge (e delle leggi di conversione) c.d. «omnibus».
93
M. OLIVETTI, La questione di fiducia nel sistema parlamentare italiano, Giuffré, Milano, 1996,
217 ss.; A. MANZELLA, Il Parlamento, cit., 400 s.; G. PICCIRILLI, L’emendamento nel processo di deci-
sione parlamentare, Cedam, Padova, 2008, 266 ss.
94
M. OLIVETTI, La questione di fiducia nel sistema parlamentare italiano, cit., 324 ss.

27 GIUSEPPE MOBILIO

singola misura programmatica (fiducia politica e funzionale)95. Sono queste le
ragioni che hanno reso, oramai, la quesitone di fiducia uno strumento “normale”
di governo del procedimento legislativo.
Non solo, ma la prassi della XVII legislatura dimostra, in continuità con
quanto emerso nella seconda parte della precedente, come la questione di fi-
ducia assume una valenza strumentale soprattutto per “blindare” un testo nei
suoi contenuti negoziati tra le forze politiche, secondo convergenze che matu-
rano durante la fase di esame in Commissione96, sebbene – come chiarito – il
loro contributo possa venire pretermesso o gli indirizzi della maggioranza par-
lamentare possano addirittura matura non all’interno di questi organi, bensì
negli uffici ministeriali97. Alla Camera il Governo rinuncia a presentare maxi-
emendamenti “innovativi”, ovvero contenenti modifiche del tutto nuove e non
approvate in Commissione, ma pone la fiducia in funzione “conservativa” sul
testo licenziato dalle Commissioni stesse98. Al Senato, invece, l’Assemblea esa-
mina distintamente i disegni di legge e gli emendamenti eventualmente appro-
vati dalle Commissioni di merito, così che il Governo pone la fiducia sul testo
di un maxi-emendamento che riprende fedelmente questi ultimi emenda-
menti99.
A livello quantitativo, già nel corso della XVI legislatura si era registrato un
picco numerico nell’utilizzo della questione di fiducia, posta 60 volte alla Ca-
mera e 37 al Senato. La prassi attesta che la questione di fiducia, benché il

95
Secondo la distinzione richiamata da M. OLIVETTI, La questione di fiducia nel sistema parlamen-
tare italiano, cit., 333 ss. A tal proposito, di “fiducia-necessitata” e di “fiducia-ricatto” parla A. RAZZA,
Note sulla “normalizzazione” della questione di fiducia, in Rivista AIC, 3, 2016, 21 ss. Sulla trasforma-
zione dell’istituto allo scopo di garantire escamotages procedurali, cfr. anche G. RIVOSECCHI, Fiducia
parlamentare, in Dig. disc. pubbl., Agg. III, I, 2006, 396 ss. e G. PICCIRILLI, I paradossi della questione
di fiducia a tempi del maggioritario, in Quad. cost., 2008, 790 ss.
96
A proposito della XVI legislatura, cfr. B. CIMINO, S. MORETTINI, G. PICCIRILLI, La decreta-
zione d’urgenza in Parlamento, cit., 78 ss. Sulla XVII legislatura, v. invece i dati e le considerazioni
riportate in CAMERA DEI DEPUTATI, XVII legislatura, Appunti del Comitato per la legislazione. La
produzione normativa nella XVII legislatura, cit., 43.
97
Cfr. C.F. FERRAJOLI, La pubblicità dei lavori in commissione: un antidoto alla crisi del compro-
messo parlamentare, cit., 167.
98
Su questa distinzione cfr. E. GRIGLIO, I maxi-emendamenti del governo in Parlamento, in Quad.
cost., 2005, 808, che distingue i maxi-emendamenti “conservativi”, ovvero quelli che racchiudono in
un’unica proposta di modifica il testo approvato in Commissione, da quelli “innovativi”, che invece
introducono disposizioni nuove.
99
Non si tratta, peraltro, dell’unica differenza che viene in gioco tra le due discipline regolamen-
tari: si pensi anche al potere presidenziale di valutare l’ammissibilità dei maxi-emendamenti stessi, che
alla Camera è più incisivo perché ancorato sempre all’art. 96-bis, c. 7, e si traduce in un potere di veto
unico e senza appello, mentre al Senato tale potere si ritiene inoperante, perché “assorbito” dal pro-
cedimento speciale legato alla questione di fiducia; cfr. N. LUPO, Per l’armonizzazione delle regole di
Camera e Senato, in un bicameralismo (ancora) paritario, in F. BASSANINI, A. MANZELLA (a cura di),
Due Camere, un Parlamento. Per far funzionare il bicameralismo, cit., 78 s.

28 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

Governo possa porla su qualsiasi argomento, anche “le virgole”100, tende ad
essere posta quasi sicuramente nelle ipotesi in cui i decreti-legge presentino
dimensioni considerevoli101 . Nella legislatura successiva il dato si è ulterior-
mente aggravato, dal momento che si registrato 50 casi alla Camera e 60 al
Senato102. È vero, dunque, che nel corso della XVII legislatura si registra un
andamento decrescente nell’utilizzo della decretazione d’urgenza; ma occorre
considerare che 44 delle 83 leggi di conversione (pari al il 52% del totale) è
stato approvato attraverso almeno un voto di fiducia. Solo nel 2017, nella con-
versione di tutti i decreti-legge si è fatto ricorso almeno una volta alla questione
di fiducia (ovvero in 13 casi su un totale di 8 leggi di conversione).
Questo uso massiccio della questione di fiducia durante la XVII legislatura
si giustifica come riflesso della polivalenza dell’istituto103, cui si ricorre per una
molteplicità di ragioni che variano dalla necessità di mantenere in vita un Ese-
cutivo che gode di una maggioranza esigua in uno dei rami del Parlamento
(nella specie, al Senato)104; dalla limitazione delle autonome iniziative di mem-
bri delle opposizioni, ma anche di singoli componenti della maggioranza, per
salvaguardare gli accordi politici siglati in Commissione; dalla necessità di ri-
compattare una maggioranza parlamentare politicamente fragile, come testi-
moniano anche le difficoltà interne al partito di maggioranza relativa che of-
friva il principale appoggio al Governo105.
Bisogna osservare, però, che questa modalità di ricorrere alla questione di
fiducia, spesso accompagnata alla “forma estrema”106 di esercizio del potere
emendativo costituita dalla formulazione di maxi-emendamenti ai d.d.l. di con-
versione, finisce con lo snaturare la logica intrinseca dell’istituto, poiché, in
100
A. MANZELLA, Il Parlamento, cit., 401.
101
Cfr. B. CIMINO, S. MORETTINI, G. PICCIRILLI, La decretazione d’urgenza in Parlamento, cit.,
73, che ravvisano in 40.000 caratteri la soglia oltre la quale la questione di fiducia viene posta quasi di
default.
102
Dati tratti dal sito istituzionale www.camera.it/leg17/557?fiducia, consultato il 19 giugno 2018.
103
G. PICCIRILLI, I paradossi della questione di fiducia a tempi del maggioritario, cit., 810 ss.
104
Al Senato, dopo l’uscita di Forza Italia dalla maggioranza, il Governo è stato costretto a cercare
un sostegno in gruppi diversi dal Partito Democratico, che contava 108 senatori, come il Nuovo Cen-
trodestra (29 senatori), Scelta Civica per l’Italia (20 senatori) e Alleanza Liberalpopolare-Autonomie
(10 senatori).
105
Come dimostrano le difficoltà nel dar vita al primo Governo della XVII legislatura, la impasse
che ha portato alla rielezione di Giorgio Napolitano alla Presidenza della Repubblica, la successione
dal Governo Letta al Governo Renzi dovuta a dinamiche interne al Partito Democratico, la conclu-
sione prematura del Governo Renzi a seguito della bocciatura referendaria della riforma costituzionale
approvata dal Parlamento, la fuoriuscita dal gruppo parlamentare del Partito Democratico di espo-
nenti che hanno dato vita al nuovo gruppo “Articolo 1 - Movimento Democratico e Progressista”; cfr.
S. MERLINI, G. TARLI BARBIERI, Il Governo parlamentare in Italia, Giappichelli, Torino, 2017, 395 ss.
106
Cfr. N. LUPO, Emendamenti, Maxi-emendamenti e questione di fiducia nelle legislature del mag-
gioritario, in E. GIANFRANCESCO, N. LUPO (a cura di), Le regole del diritto parlamentare nella dialet-
tica tra maggioranza e opposizione, cit., 73, che riferisce tale prassi a ordinamenti in cui «tale potere
risulti essere poco regolato, o comunque regolato in modo non efficace».

29 GIUSEPPE MOBILIO

numerose circostanze, può addirittura trasformarsi in un metodo per coprire
le debolezze intrinseche alla relazione fiduciaria, anziché in uno strumento per
riconfermarne la validità107. Non solo, ma al di là della torsione che subisce
l’istituto, anche la prassi dei maxi-emendamenti/voto di fiducia – analoga-
mente a quanto visto sopra, per altri fenomeni – pone numerosi problemi di
costituzionalità circa il rispetto degli artt. 70 e 72 Cost. e, in particolare, delle
previsioni che impongono il voto articolo per articolo, inteso quest’ultimo nella
sua unità logica e omogeneità semantica 108 ; il previo esame istruttorio delle
Commissioni, che nel caso di emendamenti non “conservativi” risulta steriliz-
zato109; l’emendabilità da parte delle Camere, costrette ad un “prendere o la-
sciare” rispetto ad una decisione su cui pendono le dimissioni del Governo,
soprattutto nei casi in cui una Camera, in prima lettura, è costretta a “ratificare”
una decisione presa dall’altro ramo del Parlamento; la libertà di voto dell’as-
semblea e lo status del singolo parlamentare, costretto a votare “in blocco” un
certo testo senza poter esprimersi sulle sue singole parti110; sino, più in generale,
al regime di discussione e pubblicità che caratterizza i lavori parlamentari e
costituisce il presupposto per il controllo democratico delle decisioni dei rap-
presentanti111, assente nella formazione dei maxi-emendamenti, e allo stesso
divieto di mandato imperativo, posto a presidio delle dinamiche che intercor-
rono nel procedimento legislativo112.
Per non parlare poi delle conseguenze pratiche derivanti dalla collazione e
dalla approvazione poco meditata di emendamenti monstre, come l’intrusione

107
E. GRIGLIO, I maxi-emendamenti del governo in Parlamento, cit., 826.
108
Circa la nozione costituzionale di “articolo”, pur in assenza di una sua puntuale definizione, G.
PICCIRILLI, L’emendamento nel processo di decisione parlamentare, cit., 90 ss.
109
M. MIDIRI, Commissioni parlamentari e processo di decisione politica: la prassi recente, in Riv.
trim. dir. pubbl., 2007, 1039 s.
110
G. RIVOSECCHI, A quarant’anni dal 1971: dai (presunti) riflessi della stagione consociativa al
(presumibile) declino del Parlamento, in A. M ANZELLA (a cura di), I regolamenti parlamentari a qua-
rant’anni dal 1971, cit., 187.
111
Al riguardo è sempre valido il riferimento al Parlamento come una sorta di “comitato delle
controversie” o di “congresso delle opinioni”, ove tutte le idee possono essere liberamente discusse,
è possibile assicurare ad ogni cittadino di venire rappresentato e ad ogni interesse e opinione di venire
messa alla prova dei dibattiti; cfr. J.S. MILL, Considerations on Representative Government, 1861, trad.
it. Considerazioni sul governo rappresentativo, Bompiani, Milano, 1946, 97 ss. Si veda inoltre J. BEN-
THAM, An Essay on Political Tactics, in J. BOWRING, The works of Jeremy Bentham, Russell & Russell,
New York, 1962, 310 ss., ove, tra le ragioni a sostegno della necessità che i lavori parlamentari siano
pubblici, vi è, da una parte, ottenere la fiducia del popolo e il suo consenso sui provvedimenti dell’as-
semblea e, dall’altra, mettere in grado gli elettori di agire intelligentemente nelle elezioni.
112
G. RIVOSECCHI, A quarant’anni dal 1971: dai (presunti) riflessi della stagione consociativa al
(presumibile) declino del Parlamento, cit., 162 s., secondo cui tale principio presuppone che l’autenti-
cità e la genuinità del voto del singolo parlamentare sia salvaguardata anche sotto il profilo della omo-
geneità di testo sottoposto all’approvazione dell’Assemblea; diversamente, il singolo parlamentare è
chiamato a pronunciarsi su un testo eterogeneo, con la conseguenza di comprimere le opzioni politi-
che degli eletti e il raggio di operatività del mandato parlamentare.

30 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

di norme contraddittorie, o prive di copertura finanziaria, o che difficilmente
potranno essere attuate, quando non costituzionalmente illegittime113.
Contro i rischi derivanti da questa prassi si sono levate le voci di più garanti
istituzionali, dai vertici delle Assemblee parlamentari al Capo dello Stato, senza
però ottenere successo114. La giurisprudenza costituzionale, da parte sua, ha
sempre rigettato – o, a detta di molti, sostanzialmente eluso – le questioni di
legittimità che si appuntavano sulla violazione dell’art. 72 Cost., dichiarando
come il fenomeno rientri nella sfera di autonomia rimessa alle norme regola-
mentari e, perciò, sfugga al sindacato della Corte115. Anche nella legislatura qui
analizzata, però, non sono mancate occasioni per rimarcare le problematicità
di questa prassi116, sebbene la Corte manifesti sempre un certo favore nel rico-
struire in termini ampi i confini dell’autonomia degli organi costituzionali, non
solo sul piano normativo ma anche organizzativo, come dimostrato dai recenti
indirizzi in tema di autodichia117.

113
Cfr. N. LUPO, Emendamenti, Maxi-emendamenti e questione di fiducia nelle legislature del mag-
gioritario, cit., 101, e G. PICCIRILLI, L’emendamento nel processo di decisione parlamentare, cit., 301
ss., anche per una serie di esempi paradigmatici.
114
Tra i molti interventi dei Presidenti delle Camere, si pensi al monito del Presidente della Ca-
mera che nel 2003 dichiara inammissibile un maxi-emendamento «che accorpi l’intero testo della legge
finanziaria che […] è costituito da diverse parti normative e da diverse tabelle, ciascuna delle quali
corrisponde a diverse finalità» (CAMERA DEI DEPUTATI, XIV legislatura, res. sten. 10.12.2003); op-
pure all’invito del Presidente del Senato, rivolto al Governo, «a presentare emendamenti su cui poi
viene posta la fiducia meglio preparati e forse anche meditati» (SENATO DELLA REPUBBLICA, XIV
legislatura, res. sten., 2.02.2006). Del Capo dello Stato si può ricordare il rinvio alle Camere della
riforma dell’ordinamento giudiziario (poi legge 25 luglio 2005, n. 150), ritenendo «opportuno rilevare
quanto l’analisi del testo sia resa difficile dal fatto che le disposizioni in esso contenute sono conden-
sate in due soli articoli, il secondo dei quali consta di 49 commi ed occupa 38 delle 40 pagine di cui si
compone il messaggio legislativo» (messaggio del 16 dicembre 2004). Ulteriori riferimenti in A. RAZZA,
Note sulla “normalizzazione” della questione di fiducia, cit., 13 ss.
115
Così a partire dalla sent. n. 391/1995, in cui, chiamata specificatamente a sindacare il fenomeno
del maxi-emendamento proposto nel corso dell’approvazione di un d.d.l. di conversione su cui il Go-
verno aveva posto la questione di fiducia, la Corte ha affermato che «l’approvazione delle Camere si
è perfettamente adeguata al rispetto delle previsioni regolamentari concernenti sia l’uno che l’altro
procedimento» (6 cons. dir.). Indirizzo ribadito successivamente con le sentenze n. 262/1998, n.
148/1999. Cfr. P. PASSAGLIA, L’invalidità procedurale dell’atto legislativo. Le esperienze italiana e fran-
cese a confronto, Giappichelli, Torino, 2002, 485 ss., ove si osserva come la Corte si sia preclusa la
possibilità di penetrare, tramite un controllo basato sul fluire di un determinato procedimento, nel
concreto assetto dei rapporti tra Parlamento e Governo nell’ambito dell’iter legis.
116
Come nella sent. n. 251/2014, ove la Corte ha fatto riferimento, con un monito, alla «pur pro-
blematica prassi del ricorso da parte del Governo ai maxi-emendamenti, in sede di conversione dei
decreti-legge, su cui viene apposta la questione di fiducia» (5 cons. dir.).
117
Con la recente sent. n. 262/2017 la Corte ha rigettato i ricorsi con cui la Corte di Cassazione
sollevava conflitto di attribuzioni nei confronti del Senato e della Presidenza della Repubblica censu-
rando i rispettivi sistemi di “giustizia domestica”. La Corte ha chiaramente stabilito come l’autodichia
costituisce «uno svolgimento dell’autonomia normativa che la Costituzione riconosce esplicitamente
o implicitamente» a tali organi costituzionali (sent. n. 262/2017, 7.3 cons. dir.), con ciò chiudendo alla

31 GIUSEPPE MOBILIO

7.2. La massiccia attività emendativa del Parlamento in fase di conver-
sione
Altro aspetto connesso all’utilizzo della decretazione d’urgenza in grado di
conformare la fisionomia del procedimento legislativo è legato al regime di
emendabilità del decreto-legge da parte del Parlamento.
La conversione del decreto-legge si atteggia sempre più come attività legi-
slativa a carattere sostanziale, quantomeno per la quantità di disposizioni ag-
giunte in sede parlamentare, capace di far lievitare enormemente le dimensioni
dell’atto provvisorio approvato dal Governo.
La XVII legislatura si è aperta con una serie di pronunce significative della
Corte costituzionale che, seppur con alcune incertezze, hanno contribuito a
definire la latitudine, e i conseguenti limiti, del potere emendativo del Parla-
mento118. La sentenza n. 237/2013 offriva inizialmente una ricostruzione che
sembrava ampliare molto la capacità emendativa del Parlamento, riconoscendo
nella legge di conversione del decreto-legge l’espressione di una piena potestà
normativa, tale da consentire l’introduzione di disposizioni ulteriori «distinte
da quelle dell’originario decreto-legge anche quanto all’efficacia temporale»119.

possibilità, lasciata intravedere con la precedente sent. n. 120/2014, che in sede di conflitto di attribu-
zioni potesse essere dichiarata l’illegittimità del sistema di autodichia sul presupposto che anche
norme pur sempre insindacabili, come i regolamenti parlamentari, «potrebbero essere fonti di atti
lesivi di diritti costituzionalmente inviolabili», e che «deve ritenersi sempre soggetto a verifica il fon-
damento costituzionale di un potere decisorio che limiti quello conferito dalla Costituzione ad altre
autorità» (sent. n. 120/2014, 4.4 cons. dir.). Per questo, di «parziale smentita» parla G. D’AMICO, La
Corte adegua la sua autodichia alla «propria» giurisprudenza ma fino a che punto?, in Quaderni costitu-
zionali, 2, 2018, 478. È interessante notare che, a differenza dei precedenti più risalenti, come la sent.
n. 154/1985, per giustificare l’insindacabilità dei regolamenti parlamentari non si faccia più riferi-
mento alla «indipendenza guarentigiata» di cui devono godere le Camere, ma negli indirizzi più re-
centi il fulcro dell’argomentazione si rinviene più esplicitamente nel dato positivo, e cioè nell’art. 134
Cost. «e non in motivazioni storiche o in risalenti tradizioni interpretative» (sent. n. 120/2014, 4.2
cons. dir.). Sul punto cfr. M. MANETTI, La Corte costituzionale ridefinisce l’autonomia delle Camere
(ben oltre i regolamenti parlamentari e l’autodichia), in Osservatorio costituzionale, 3, 2014, 3; T.F.
GIUPPONI, La Corte e la “sindacabilità indiretta” dei regolamenti parlamentari: il caso dell’autodichia,
in Quad. cost., 2014, 675; N. LUPO, Sull’autodichia la Corte costituzionale, dopo lunga attesa, opta per
la continuità (nota a Corte cost. n. 262 del 2017), in Forum dei Quaderni costituzionali - Rassegna, 12,
2017, 1.
118
Basti rinviare a G. SERGES, “Decisioni rinneganti”, interpretazione conforme, omogeneità nor-
mativa e rilevanza del titolo del decreto legge, in Giur. cost., 2016, 875 ss., e alla bibliografia ivi citata.
119
C.cost. sent. n. 237/2013, 9 cons. dir. La Corte è stata chiamata a pronunciarsi in merito ad una
ipotesi di delega legislativa sul riordino degli uffici giudiziari, introdotta nel d.l. 13 agosto 2011, n. 138,
dalla legge di conversione 14 settembre 2011, n. 148. In tale occasione, la Corte, da una parte, fornisce
elementi circa l’ampiezza della potestà legislativa del Parlamento in fase di conversione, riconoscendo
una piena potestà normativa che consente di introdurre contenuti ulteriori al decreto-legge, e, dall’al-
tra, individua nella legge di conversione una fonte con una doppia natura, «quale ordinaria fonte di
conversione del decreto-legge», e «quale autonomo fondamento di disposizioni assunte dal Parla-
mento, distinte da quelle dell’originario decreto-legge anche quanto all’efficacia temporale». Da ciò
derivano significative conseguenze anche circa i limiti cui va incontro la norma così aggiunta, alla quale

32 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

Le pronunce successive, invece, si pongono maggiormente in linea con la pre-
cedente sentenza n. 22/2012, che offriva invece una ricostruzione della legge
di conversione come «insieme di disposizioni omogenee per la materia o per lo
scopo»120. Di conseguenza, l’inserimento di una disposizione disomogenea an-
drebbe a rompere «il necessario legame tra il provvedimento legislativo ur-
gente ed il “caso” che lo ha reso necessario»; in tale eventualità, la violazione
dell’art. 77, c.2, Cost. non deriverebbe dalla mancanza dei presupposti di ne-
cessità e urgenza per le norme eterogenee aggiunte, bensì «per l’uso improprio,
da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione gli attribuisce, con
speciali modalità di procedura, allo scopo tipico di convertire, o non, in legge
un decreto-legge»121. Su questa falsariga, le successive sentenze n. 32/2014 e n.
94/2016 hanno dato ulteriore applicazione a tali indirizzi, dichiarando l’illegit-
timità delle disposizioni introdotte in fase di conversione al decreto-legge «per
difetto di omogeneità, e quindi di nesso funzionale, tra le disposizioni del de-
creto-legge e quelle impugnate»122, mentre la sent. n. 154/2015 ha censurato
«la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e
finalità eterogenei, in ragione di presupposti, a loro volta, eterogenei»123.

non si può «richiedere che anche essa possieda i caratteri della necessità e dell’urgenza», ma solo di
«essere coerente con la necessaria omogeneità della normativa di urgenza» (9 cons. dir.).
120
C.cost. sent. n. 22/2012, 3.3 cons. dir. La Corte dichiara qui l’illegittimità di alcune previsioni
del d.l. 29 dicembre 2010, n. 225 (milleproroghe), sul sistema di protezione civile, introdotte dalla
legge 26 febbraio 2011, n. 10.
121
C.cost. sent. n. 22/2012, 4.2 cons. dir.
122
C.cost. sent. n. 37/2014, 4 cons. dir. Con tale pronuncia la Corte dichiara l’illegittimità di alcune
previsioni su reati in tema di stupefacenti, aggiunte dalla legge di conversione 21 febbraio 2006, n. 49,
al d.l. 30 dicembre 2005, n. 272. In questa occasione la Corte parla della legge di conversione come
«legge a competenza tipica», ovvero di «legge funzionalizzata alla stabilizzazione di un provvedimento
avente forza di legge», con un «iter parlamentare semplificato e caratterizzato dal rispetto di tempi
particolarmente rapidi», dalla quale derivano limiti alla emendabilità del decreto-legge. Tale legge,
infatti, non può, «aprirsi a qualsiasi contenuto ulteriore, come del resto prescrivono anche i regola-
menti parlamentari [...]. Diversamente, l’iter semplificato potrebbe essere sfruttato per scopi estranei
a quelli che giustificano l’atto con forza di legge, a detrimento delle ordinarie dinamiche di confronto
parlamentare. Pertanto, l’inclusione di emendamenti e articoli aggiuntivi che non siano attinenti alla
materia oggetto del decreto-legge, o alle finalità di quest’ultimo, determina un vizio della legge di
conversione in parte qua» (4.1 cons. dir.). Anche la declaratoria di illegittimità della successiva sent.
n. 94/2016 si appunta su disposizioni dello stesso d.l. n. 272/2005, circa la disciplina di misure di
prevenzione atipiche e delle reazioni sanzionatorie alla loro violazione per «assenza di qualsivoglia
nesso funzionale tra le disposizioni del decreto-legge e quelle introdotte, con emendamento, in fase di
conversione» (4.3 cons. dir.).
123
Cfr. C.cost. sent. n. 154/2015, 5.3 cons. dir., che ha dichiarato l’illegittimità di alcune previsione
del d.l. 31 dicembre 2007, n. 248 (c.d. milleproroghe), aggiunte dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, di
interpretazione autentica di disposizioni in materia catastale. In tale occasione, la Corte ha puntualiz-
zato come «il carattere peculiare della legge di conversione comporta anche che il Governo – stabi-
lendo il contenuto del decreto-legge – sia nelle condizioni di circoscrivere, sia pur indirettamente, i
confini del potere emendativo parlamentare» (5.5 cons. dir.).

33 GIUSEPPE MOBILIO

I chiarimenti forniti dalla Corte costituzionale tramite gli indirizzi recente-
mente inaugurati impongono quindi una stretta sulla attività emendativa del
Camere, al cui interno si registrano alcuni episodi che – pur senza alcun ri-
chiamo espresso alla giurisprudenza costituzionale – vanno in questa direzione,
determinando conseguenze anche clamorose, come avvenuto nel c.d. caso
Tempa Rossa124. Ai fini del presente discorso, tuttavia, non è necessario operare
una valutazione del seguito della giurisprudenza costituzionale all’interno del
Parlamento. A prescindere dal rispetto del criterio della omogeneità, preme
invece rilevare la enorme quantità di disposizioni aggiunte ai decreti-legge in
fase di conversione, tale da determinare una crescita degli atti governativi pari
a circa il 58% dei relativi contenuti, sia in termini di commi che di caratteri125.
Trova conferma, quindi, un trend che si era già manifestato nel corso delle due
legislature precedenti, e che nel corso della XVII legislatura segna una ulteriore
accentuazione126.

7.3. Un procedimento legislativo “accelerato” e “strozzato”
Occorre leggere in combinato disposto i dati e le prassi legate all’attività di
conversione dei decreti-legge sopra indicate per comprendere il forte impatto
che ne consegue sull’attività legislativa delle Camere.
La conversione dei decreti-legge non può essere concepita se non guar-
dando ai tre fattori di cui si è fatto menzione, ovvero la forte attività emendativa
del Parlamento, l’approvazione della stragrande maggioranza delle leggi di
conversione con una sola lettura da parte di ciascuna Camera, il ricorso mas-
siccio alla posizione della questione di fiducia su maxi-emendamenti. Ne viene
restituito un quadro da cui si evince che una grossa fetta della attività legislativa

124
Tale emendamento, che estendeva il regime autorizzatorio privilegiato previsto a favore della
costruzione di impianti petroliferi anche ad altre opere, era stato inizialmente presentato dal Governo
in sede di conversione del d.l. n. 133/2014, all’interno dell’VIII Commissione della Camera. Il presi-
dente della Commissione, anche su sollecitazione di alcuni deputati di opposizione, ne ha dichiarato
l’inammissibilità per estraneità all’oggetto del decreto. Il Governo, tuttavia, ha in un secondo mo-
mento riproposto tali disposizioni durante l’approvazione del d.d.l. di stabilità 2016, poi divenuta
legge n. 208/2015, facendolo confluire all’interno di un maxi-emendamento sul quale il Governo ha
posto la questione di fiducia. Tale episodio è noto all’opinione pubblica per essere stato causa delle
dimissioni del Ministro dello Sviluppo economico Guidi nell’aprile del 2016. Per una ricostruzione
della vicenda, cfr. A. GUAZZAROTTI, Le lobby petrolifere, l’emendamento ‘Tempa Rossa’ e il rigore
della futura legge di bilancio, in Forum di Quaderni costituzionali, 1, 2016; L. DI STEFANO, La decreta-
zione d’urgenza: profili delle prassi parlamentari ed aspetti problematici della XVII legislatura, in Rivista
AIC, 1, 2017, 28 ss.
125
CAMERA DEI DEPUTATI, XVII legislatura, Appunti del Comitato per la legislazione. La produ-
zione normativa nella XVII legislatura, cit., 41.
126
Rilevano B. CIMINO, S. MORETTINI, G. PICCIRILLI, La decretazione d’urgenza in Parlamento,
cit., 64, come nella XV e XVI legislatura, i decreti-legge hanno subito un incremento medio di oltre il
55% dei caratteri a stampa.

34 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

del Parlamento si esprime con emendamenti ai decreti-legge, ma si tratta in-
nanzitutto di una attività “accelerata”, perché deve concentrarsi in tempi brevi
e forzati dalla necessità di pervenire alla conversione nei sessanta giorni imposti
dalla Costituzione127. La disciplina regolamentare, in questa direzione, offre
strumenti di contingentamento dei tempi adatti allo scopo, anche a seguito
dell’estensione della c.d. ghigliottina alla Camera dei Deputati.
Il procedimento legislativo che così si articola, però, risulta anche “stroz-
zato”, se si pensa alle strettoie cui sono sottoposti i dibattiti e l’esercizio della
potestà emendativa dei parlamentari, sia a seguito della proposizione della que-
stione di fiducia, che pone sotto ricatto la Camera ove viene posta, sia a causa
del fenomeno del “monocameralismo di fatto”, che annulla o che rende prati-
camente inutile il contributo della Camera che interviene in seconda battuta.
Non solo, ma il combinato disposto di questi fattori determina anche una
iper-valorizzazione dell’attività referente svolta dalla Commissione permanente
che esamina il d.d.l. di conversione presso la Camera ove il Governo decide di
presentare la propria proposta. È all’interno di tale Commissione che sono con-
cordate assieme al Governo, o imposte, le modifiche che confluiranno poi nel
maxi-emendamento su cui verrà posta la fiducia in Aula. A discapito, quindi,
dell’Assemblea, che deve votare in blocco un “pacchetto” di modifiche già ne-
goziate; delle Commissioni permanenti della stessa Camera, che sono coinvolte
attraverso l’attività consultiva e che devono sperare che i propri rilievi vengano
accolti nel maxi-emendamento; ma anche delle omologhe Commissioni perma-
nenti della seconda Camera, dove il testo arriverà blindato e difficilmente potrà
essere emendato dalla Commissione competente128. Alla Camera ove viene per
prima incardinato il d.d.l. di conversione, dunque, l’attività della Commissione
permanente risulta formalmente di tipo “referente”, ma si sostanzia come “le-
gislativa di fatto”, dal momento che lì si concentrano tutte le proposte di mo-
difica al decreto-legge. Tale fenomeno, peraltro, si contrappone alla svaluta-
zione – sopra evidenziata – dell’attività istruttoria e referente che si svolge nelle
Commissioni permanenti chiamate ad esaminare proposte di legge diverse
dalle leggi di conversione dei decreti-legge, dove – come visto – il baricentro
decisionale tende a spostarsi verso l’Assemblea; due situazioni speculari, ma
accomunate dall’essere in contrasto con principi e regole costituzionali alla
base del procedimento legislativo, per le ragioni già evidenziate.

127
Sull’esigenza strutturale di velocità nelle decisioni parlamentari, cfr. E. LONGO, La legge pre-
caria. Le trasformazioni della funzione legislativa nell’età dell’accelerazione, cit., spec. 276 ss.
128
C.F. FERRAJOLI, La pubblicità dei lavori in commissione: un antidoto alla crisi del compromesso
parlamentare, cit., 171.

35 GIUSEPPE MOBILIO

8. Considerazioni conclusive
Gli spunti offerti a partire dall’osservazione del procedimento legislativo nel
corso della XVII legislatura danno conferma della diffusione di prassi che se-
gnano una distanza in più punti dal modello presente in Costituzione e nei
regolamenti delle Camere. In molti casi si tratta di una vera e propria torsione
che la prassi imprime a tali regole, attraverso l’accentuazione di fenomeni già
comparsi nel corso delle scorse legislature e che nel quinquennio in considera-
zione sono venuti acuendosi.
Volendo cercare una spiegazione alle molte disfunzioni e storture che così
trovano origine, occorre volgere lo sguardo ai mutamenti di contesto che
spesso hanno determinato l’obsolescenza delle vecchie regole e prassi parla-
mentari, senza che tali mutamenti abbiano consentito ancora il formarsi di re-
gole e prassi diverse su cui fondare in termini nuovi i rapporti tra protagonisti
della vita parlamentare129. Tale distacco dai riferimenti normativi rappresenta,
in buona parte, il riflesso dell’instabilità del sistema politico, che trova diffi-
coltà sempre maggiori nel governare la legislazione. Negli ultimi anni, infatti,
abbiamo assistito all’alternanza di coalizioni di maggioranza assai eterogenee e
precarie che, per poter stare assieme e superare i passaggi parlamentari, hanno
bisogno di strumenti procedurali che agevolino al massimo la loro tenuta, an-
che a costo di porsi contra constitutionem130.
Da qui nasce quel fenomeno di “politicizzazione” – cui si è fatto riferimento
in sede introduttiva – che porta quasi ad uno snaturamento di attori, istituti e
fasi del procedimento legislativo, come si è cercato di illustrare nel corso della
trattazione. Si pensi a quanto le esigenze politiche della maggioranza parlamen-
tare possano determinare una alterazione negli equilibri e nel riparto di fun-
zioni tra organi interni alle Camere, come è dato cogliere nei rapporti tra Com-
missioni ed Assemblea; oppure al politicizzarsi di organi che, per tradizione,
dovrebbero ritenersi al di sopra delle contese partitiche, come si è visto acca-
dere alla Giunta per il regolamento e, negli ultimi anni, ai Presidenti di Assem-
blea; oppure all’imporsi, in fasi cruciali del procedimento legislativo, di organi
rispondenti ad una vocazione e a dinamiche dichiaratamente politiche, come
accade con la Conferenza dei Capigruppo.
Allo stesso tempo, però, non è possibile limitarsi a registrare i molteplici
segnali di scollamento dal modello costituzionale senza dare un giudizio più
approfondito. Trova conferma, a questo proposito, la necessità di adottare un
metodo di analisi che sappia coniugare, da una parte, le direttrici prescrittive

129
P. CARETTI, Maxi-emendamenti e questione di fiducia: una grave prassi distorsiva di difficile
contrasto, in N. LUPO (a cura di), Maxi-emendamenti, questioni di fiducia, nozione costituzionale di
articolo, cit., 16.
130
Così N. LUPO, La lunga crisi del procedimento legislativo e l’impossibile qualità delle regole, in
Analisi Giuridica dell’Economia, 2, 2013, 422.

36 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

offerte dalle scelte costituzionali, ma che sia anche guidato, dall’altra, da un
approccio realista dell’istituzione parlamentare, rivolto cioè alle pratiche e, so-
prattutto, alle esigenze che stanno dietro ai comportamenti degli attori parla-
mentari; solo così potranno emergere non solo le criticità da censurare in talune
procedure parlamentari, ma anche, e soprattutto, le opzioni interpretative e
riformatrici atte a superarle131.
In accordo con tale criterio, all’interno dei fenomeni osservati è innanzitutto
necessario distinguere quelle prassi che non si pongono in contrasto con il dato
regolamentare, ma che, nel darvi applicazione, danno la cifra del rendimento
delle previsioni costituzionali e del modello di procedimento legislativo. Per
operare queste valutazioni non è possibile limitarsi ad osservare il mero dato
quantitativo, inteso come cifra assoluta o macro-dato percentuale, ma si rende
necessario scomporre e disaggregare tale dato per comprendere le dinamiche
che effettivamente sono sottese a molti istituti e passaggi del procedimento le-
gislativo. Si pensi a quanto osservato a proposito dell’iniziativa legislativa, ove
le proposte di origine parlamentare risultano nient’affatto trascurabili, o del
ricorso alle Commissioni in sede legislativa/deliberante, che non può essere
relegato al ricordo di un Parlamento di ispirazione consociativa, o nel caso
della navette e delle ipotesi di “monocameralismo di fatto”, che fa emergere
l’opportunità di differenziare il procedimento a seconda delle diverse tipologie
di legge. Solo a partire da un’analisi di questo tipo è possibile verificare come
vengano sfruttati gli spazi che i diversi attori istituzionali hanno a disposizione
e ipotizzare eventuali modifiche al procedimento legislativo, correggendo così
profili, concepiti e disciplinati oramai molti anni fa, a seconda che si dimostrino
non più in linea con le esigenze attuali o, viceversa, ricchi di potenzialità che
necessitano di essere sviluppate.
Diverse sono quelle prassi che, invece, integrano spazi non coperti dal dato
normativo o, propriamente, proliferano in contrasto con la lettera della Costi-
tuzione e dei regolamenti parlamentari. È in questi ultimi casi che si assiste al
ribaltamento del sistema delle fonti del diritto parlamentare, alla prevalenza
del diritto non scritto o della “giurisprudenza” dei Presidenti di Assemblea132,

131
Cfr. gli spunti offerti da D. PICCIONE, Metodi interpretativi per il parlamentarismo (per una
prospettiva di evoluzione del metodo di studio nel diritto parlamentare), cit., 539.
132
C. BERGONZINI, La piramide rovesciata: la gerarchia tra le fonti del diritto parlamentare, cit.,
741 ss.

37 GIUSEPPE MOBILIO

sino a scadere nella ricerca della “worst practice”133 o nella “tirannia del prece-
dente”134, che spesso celano dietro si sé interpretazioni continuistiche o mani-
festano la difficoltà delle istituzioni parlamentari a far fronte alle trasformazioni
istituzionali.
Fermo restando la necessità di preservare la “politicità” e l’elasticità che
caratterizza le norme del procedimento legislativo135, occorre operare quel dif-
ficile bilanciamento tra la salvaguardia della precettività delle regole che ne
sorreggono l’impianto e, al contempo, l’apertura verso quelle esigenze merite-
voli di attenzione che sottostanno a queste dinamiche “devianti”; non solo per
censurare le prassi che si dimostrano inconciliabili con il quadro costituzionale
e regolamentare, ma anche per cogliere gli spunti necessari ad avviare – o ri-
prendere, forse più serenamente – una riflessione sulle modifiche di tali regole.
Si pensi al caso dello spossessamento da parte dell’Assemblea dell’esame all’in-
terno delle Commissioni permanenti, fenomeno in contrasto con le regole sul
procedimento legislativo ma che lascia intatta l’opportunità di rimeditare l’or-
ganizzazione di fondo di questi ultimi organi interni. Analogamente accade per
il ricorso alla decretazione d’urgenza e alla questione di fiducia da parte del
Governo, con il suo insaziabile bisogno di assumere decisioni nel minor tempo
possibile o di aggirare difficoltà – tutte politiche – di tenuta della propria mag-
gioranza, ma allo stesso tempo di porsi alla guida effettiva del procedimento
legislativo per l’attuazione del proprio programma.
Il sindacato nei confronti dei comportamenti e delle prassi parlamentari da
censurare – come noto – potrebbe innanzitutto ricadere in capo a soggetti
esterni alle Camere, ma si è visto, da una parte, come la Corte costituzionale
abbia anche di recente ribadito i propri indirizzi restrittivi sulla insindacabilità
dei regolamenti parlamentari o la possibilità di assumerli a parametro di giudi-
zio, pur avendo aperto alla ipotesi del conflitto di attribuzioni136; dall’altra, il
Presidente della Repubblica potrebbe senza dubbio far valere la propria moral
suasion, come dimostrato anche in occasione di recentissimi e intricatissimi
passaggi politico-istituzionali 137 , oppure attivare strumenti di “sensibilizza-
zione” come il rinvio alle Camere delle leggi per una seconda deliberazione o

133
N. LUPO, Emendamenti, Maxi-emendamenti e questione di fiducia nelle legislature del maggio-
ritario, cit., 42.
134
D. PICCIONE, Metodi interpretativi per il parlamentarismo (per una prospettiva di evoluzione del
metodo di studio nel diritto parlamentare), cit., 543.
135
Sulla flessibilità e la cedevolezza del diritto delle Assemblee rappresentative, quale riflesso delle
esigenze del processo politico parlamentare, cfr. M. MANETTI, I limiti della politica nel diritto parla-
mentare, in N. LUPO (a cura di), Il precedente parlamentare tra diritto e politica, cit., 305.
136
Si tratta del caso dell’autodichia citato retro par. 7.1.
137
Il riferimento va, ovviamente, alla nascita del Governo Conte nella XVIII legislatura, su cui v.
A. SPADARO, Dalla crisi istituzionale al Governo Conte: la saggezza del Capo dello Stato come freno al
“populismo sovranista”, in Forum dei Quaderni Costituzionali Rassegna, 5, 2016.

38 IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO NELLA XVII LEGISLATURA

l’invio di messaggi formali o informali, ma non possiede gli strumenti per far
valere l’invalidità di questo tipo di comportamenti contra legem. Lo sguardo,
quindi, deve essere ancora una volta rivolto all’interno delle Camere e alle tra-
dizionali istanze di garanzia che qui sono poste a presidio delle regole e delle
regolarità che animano il procedimento legislativo, ovvero i Presidenti di As-
semblea e le Giunte per il regolamento, i quali a loro volta possono farsi pro-
motori di meritorie riforme regolamentari, come accaduto di recente138. Può
sembrare un paradosso, dunque, ma sono i protagonisti stessi della comunità
parlamentare ad essere per primi chiamati a difendere le regole sul procedi-
mento legislativo, grazie alle quali ricercare punti di equilibrio con cui contem-
perare interessi contrapposti all’interno dell’arena parlamentare e arginare una
politica a sua volta sempre più sfuggente.

138
Critico invece sulla efficacia del sindacato di soggetti interni alle Camere R. CERRETO, La sin-
dacabilità del diritto parlamentare non scritto, in N. LUPO (a cura di), Il precedente parlamentare tra
diritto e politica, cit., 230 ss., sul presupposto che ciascuna di queste forme ruota attorno al Presidente
di Assemblea, mentre le ultime legislature – come detto – dimostrano la difficoltà delle soluzioni di
garanzia di natura esclusivamente “pretoria”.

© Osservatoriosullefonti.it, fasc. 2/2018
References (17)
Governo possa porla su qualsiasi argomento, anche "le virgole" 100 , tende ad essere posta quasi sicuramente nelle ipotesi in cui i decreti-legge presentino dimensioni considerevoli 101 . Nella legislatura successiva il dato si è ulterior- mente aggravato, dal momento che si registrato 50 casi alla Camera e 60 al Senato 102 . È vero, dunque, che nel corso della XVII legislatura si registra un andamento decrescente nell'utilizzo della decretazione d'urgenza; ma occorre considerare che 44 delle 83 leggi di conversione (pari al il 52% del totale) è stato approvato attraverso almeno un voto di fiducia. Solo nel 2017, nella con- versione di tutti i decreti-legge si è fatto ricorso almeno una volta alla questione di fiducia (ovvero in 13 casi su un totale di 8 leggi di conversione). Questo uso massiccio della questione di fiducia durante la XVII legislatura si giustifica come riflesso della polivalenza dell'istituto 103 , cui si ricorre per una molteplicità di ragioni che variano dalla necessità di mantenere in vita un Ese- cutivo che gode di una maggioranza esigua in uno dei rami del Parlamento (nella specie, al Senato) 104 ; dalla limitazione delle autonome iniziative di mem- bri delle opposizioni, ma anche di singoli componenti della maggioranza, per salvaguardare gli accordi politici siglati in Commissione; dalla necessità di ri- compattare una maggioranza parlamentare politicamente fragile, come testi- moniano anche le difficoltà interne al partito di maggioranza relativa che of- friva il principale appoggio al Governo 105 . Bisogna osservare, però, che questa modalità di ricorrere alla questione di fiducia, spesso accompagnata alla "forma estrema" 106 di esercizio del potere emendativo costituita dalla formulazione di maxi-emendamenti ai d.d.l. di con- versione, finisce con lo snaturare la logica intrinseca dell'istituto, poiché, in
A. MANZELLA, Il Parlamento, cit., 401.
Cfr. B. CIMINO, S. MORETTINI, G. PICCIRILLI, La decretazione d'urgenza in Parlamento, cit., 73, che ravvisano in 40.000 caratteri la soglia oltre la quale la questione di fiducia viene posta quasi di default. 102 Dati tratti dal sito istituzionale www.camera.it/leg17/557?fiducia, consultato il 19 giugno 2018.
G. PICCIRILLI, I paradossi della questione di fiducia a tempi del maggioritario, cit., 810 ss.
Al Senato, dopo l'uscita di Forza Italia dalla maggioranza, il Governo è stato costretto a cercare un sostegno in gruppi diversi dal Partito Democratico, che contava 108 senatori, come il Nuovo Cen- trodestra (29 senatori), Scelta Civica per l'Italia (20 senatori) e Alleanza Liberalpopolare-Autonomie (10 senatori).
Come dimostrano le difficoltà nel dar vita al primo Governo della XVII legislatura, la impasse che ha portato alla rielezione di Giorgio Napolitano alla Presidenza della Repubblica, la successione dal Governo Letta al Governo Renzi dovuta a dinamiche interne al Partito Democratico, la conclu- sione prematura del Governo Renzi a seguito della bocciatura referendaria della riforma costituzionale approvata dal Parlamento, la fuoriuscita dal gruppo parlamentare del Partito Democratico di espo- nenti che hanno dato vita al nuovo gruppo "Articolo 1 -Movimento Democratico e Progressista"; cfr.
S. MERLINI, G. TARLI BARBIERI, Il Governo parlamentare in Italia, Giappichelli, Torino, 2017, 395 ss. 106 Cfr. N. LUPO, Emendamenti, Maxi-emendamenti e questione di fiducia nelle legislature del mag- gioritario, in E. GIANFRANCESCO, N. LUPO (a cura di), Le regole del diritto parlamentare nella dialet- tica tra maggioranza e opposizione, cit., 73, che riferisce tale prassi a ordinamenti in cui «tale potere risulti essere poco regolato, o comunque regolato in modo non efficace».
E. GRIGLIO, I maxi-emendamenti del governo in Parlamento, cit., 826.
Circa la nozione costituzionale di "articolo", pur in assenza di una sua puntuale definizione, G. PICCIRILLI, L'emendamento nel processo di decisione parlamentare, cit., 90 ss.
M. MIDIRI, Commissioni parlamentari e processo di decisione politica: la prassi recente, in Riv. trim. dir. pubbl., 2007, 1039 s.
G. RIVOSECCHI, A quarant'anni dal 1971: dai (presunti) riflessi della stagione consociativa al (presumibile) declino del Parlamento, in A. MANZELLA (a cura di), I regolamenti parlamentari a qua- rant'anni dal 1971, cit., 187.
Al riguardo è sempre valido il riferimento al Parlamento come una sorta di "comitato delle controversie" o di "congresso delle opinioni", ove tutte le idee possono essere liberamente discusse, è possibile assicurare ad ogni cittadino di venire rappresentato e ad ogni interesse e opinione di venire messa alla prova dei dibattiti; cfr. J.S. MILL, Considerations on Representative Government, 1861, trad. it. Considerazioni sul governo rappresentativo, Bompiani, Milano, 1946, 97 ss. Si veda inoltre J. BEN- THAM, An Essay on Political Tactics, in J. BOWRING, The works of Jeremy Bentham, Russell & Russell, New York, 1962, 310 ss., ove, tra le ragioni a sostegno della necessità che i lavori parlamentari siano pubblici, vi è, da una parte, ottenere la fiducia del popolo e il suo consenso sui provvedimenti dell'as- semblea e, dall'altra, mettere in grado gli elettori di agire intelligentemente nelle elezioni.
G. RIVOSECCHI, A quarant'anni dal 1971: dai (presunti) riflessi della stagione consociativa al (presumibile) declino del Parlamento, cit., 162 s., secondo cui tale principio presuppone che l'autenti- cità e la genuinità del voto del singolo parlamentare sia salvaguardata anche sotto il profilo della omo- geneità di testo sottoposto all'approvazione dell'Assemblea; diversamente, il singolo parlamentare è chiamato a pronunciarsi su un testo eterogeneo, con la conseguenza di comprimere le opzioni politi- che degli eletti e il raggio di operatività del mandato parlamentare.
N. LUPO, Emendamenti, Maxi-emendamenti e questione di fiducia nelle legislature del maggio- ritario, cit., 42.
D. PICCIONE, Metodi interpretativi per il parlamentarismo (per una prospettiva di evoluzione del metodo di studio nel diritto parlamentare), cit., 543. 135 Sulla flessibilità e la cedevolezza del diritto delle Assemblee rappresentative, quale riflesso delle esigenze del processo politico parlamentare, cfr. M. MANETTI, I limiti della politica nel diritto parla- mentare, in N. LUPO (a cura di), Il precedente parlamentare tra diritto e politica, cit., 305. 136 Si tratta del caso dell'autodichia citato retro par. 7.1.
Il riferimento va, ovviamente, alla nascita del Governo Conte nella XVIII legislatura, su cui v.
A. SPADARO, Dalla crisi istituzionale al Governo Conte: la saggezza del Capo dello Stato come freno al "populismo sovranista", in Forum dei Quaderni Costituzionali Rassegna, 5, 2016.
Giuseppe Mobilio
Università degli Studi di Firenze (University of Florence), Post-Doc
Fixed-term Researcher in Constitutional Law at the University of Florence.
Phd in Constitutional Law ("Constitutional review and fundamental rights" Program) at the University of Pisa.
His main fields of interest and research are: law and technology; local and regional authorities; government structures; sources of law; fundamental rights.
Papers
65
Followers
151
View all papers from
Giuseppe Mobilio
arrow_forward
Related papers
LA DELEGAZIONE LEGISLATIVA NELLA XVII LEGISLATURA: PRASSI E GIURISPRUDENZA ALLA LUCE DEL MODELLO COSTITUZIONALE
Alberto Arcuri
Sommario 1. Il punto di partenza: il modello costituzionale. -2. Premessa quantitativa: l'impatto della delegazione legislativa nella produzione normativa primaria della XVII Legislatura. -3. Analisi qualitativa: gli ambiti privilegiati dalla delegazione legislativa nella XVII Legislatura. -3.1. L'attuazione del diritto dell'Unione Europea. -3.2. Il ricorso alla delegazione per la realizzazione di ampie riforme. -4. La delegazione legislativa integrativa e correttiva. -5. Alcune considerazioni in tema di giustizia costituzionale e delegazione legislativa nella XVII legislatura: la Sentenza n. 251 del 2016. -5.1. Il tema della sindacabilità della legge di delegazione. -5.2. L'esclusione dell'incostituzionalità consequenziale ex art. 27 L. n. 87 del 1953. -5.3. La previsione di limiti ulteriori da parte della Corte costituzionale. -6. Considerazioni conclusive. Suggerimento di citazione A. ARCURI, La delegazione legislativa nella XVII legislatura: prassi e giurisprudenza alla luce del modello costituzionale, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2018. Disponibile in: http://www.osservatoriosullefonti.it
Download free PDF
View PDF
chevron_right
Le leggi della XVII legislatura
valerio di porto
Nuova Antologia, 2018
La rivista è edita dalla «Fondazione Spadolini Nuova Antologia»-costituita con decreto del Presidente della Repubblica, Sandro Pertini, il 23 luglio 1980, erede universale di Giovanni Spadolini, fondatore e presidente a vita-al fine di «garantire attraverso la continuità della testata, senza fine di lucro, la pubblicazione della rivista Nuova Antologia, che nel suo arco di vita più che secolare riassume la nascita, l'evoluzione, le conquiste, il travaglio, le sconfitte e le riprese della nazione italiana, nel suo inscindibile nesso coi liberi ordinamenti» (ex art. 2 dello Statuto della Fondazione).
Download free PDF
View PDF
chevron_right
M. Malvicini, Riforme istituzionali e regolamenti parlamentari. Spunti ricostruttivi alla luce della XVII legislatura, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2018. Disponibile in: http://www.osservatoriosullefonti.it
Massimiliano Malvicini
Suggerimento di citazione M. MALVICINI, Riforme istituzionali e regolamenti parlamentari. Spunti ricostruttivi alla luce della XVII legislatura, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2018. Disponibile in: http://www.osservatoriosullefonti.it * Il contributo costituisce la rielaborazione dell'intervento svolto nell'ambito del ciclo di seminari "Analizzando la XVII legislatura: elementi per un bilancio", svolti nell'aprile 2018 presso la Scuola Superiore Sant'Anna di Pisa (Istituto Dirpolis, Area di ricerca PARS) e organizzati in collaborazione con le 1. Oggidì, trattare di regolamenti parlamentari è alquanto difficoltoso. Il voto del 4 marzo ha sancito la disfatta della componente più moderata e «centripeta» dei due schieramenti che si sono alternati al governo per oltre vent'anni 1 provocando una "ri-strutturazione" del sistema partitico: non tanto nel suo formato, -essenzialmente tripolare, in linea con le trasformazioni generatesi a partire dal «terremoto» del 2013 2 -, quanto nella sua "sostanza", vale a dire in «quell'insieme di atteggiamenti, orientamenti e comportamenti attorno ai quali prendono, per l'appunto, forma nuove alleanze sociali e nuove formazioni politiche» 3 . Espressione di un'Italia divisa politicamente e geograficamente 4 , il voto dello scorso marzo si profila come un evento «periodizzante» 5 , anticipatore di un inedito quanto imprevedibile ciclo politico-elettorale.
Download free PDF
View PDF
chevron_right
La XVII legislatura (2013-2018): una legislatura "lunghissima", con una svolta nell'evoluzione delle politiche istituzionali sul bicameralismo, in Astrid Rassegna, 2019.
Nicola Lupo
1. Premessa. - 2. Le varie fasi della XVII legislatura e le diverse linee di politica istituzionale. - 3. Il turning point rappresentato dal referendum costituzionale e i suoi effetti. - 4. La lettura del referendum costituzionale e del bicameralismo proposta dal Presidente della Repubblica e dalla Corte costituzionale. - 5. L’approvazione di una legge elettorale pressoché uguale tra le due Camere e la riforma del regolamento del Senato. - 6. La possibile evoluzione del bicameralismo italiano, a numeri ridotti e nella direzione di una simmetria ancora più perfetta
Download free PDF
View PDF
chevron_right
La funzione legislativa nella XVI e XVII legislatura. Spunti per una indagine a partire dal Rapporto sulla legislazione 2017-2018
Erik Longo
Federalismi.it, 2019
Sommario: 1. Introduzione. 2. Il quadro costituzionale. 3. Le caratteristiche principali della situazione attuale. 4. Lo stato della funzione legislativa tra XVI e XVII legislatura. 5. L’analisi dei dati. 5.1 I numeri complessivi delle fonti. 5.2. La prevalenza dell’iniziativa governativa. 5.3 Tempi e modi di approvazione e passaggi parlamentari. 5.4 La presenza di leggi di dimensioni significative. 5.5. Le leggi delega e i decreti legislativi. 5.6. I decreti-legge. 5.7. Le questioni di fiducia e i maxi-emendamenti. 5.8. La manovra di bilancio e la legislazione collegata. 5.9. L’attività emendativa. 6. Sintesi dell’esame. 7. Conclusioni.
Download free PDF
View PDF
chevron_right
L'udienza predibattimentale nella Riforma "Cartabia": uno schema operativo con alcuni spunti di riflessione
Filippo Lombardi
Giurisprudenza penale, fascicolo n. 12, 2022
Sommario. 1. L'udienza predibattimentale: scopi della riforma.-2. Le attività previste per l'udienza predibattimentale.-2.1. Costituzione delle parti.-2.2. Rinnovazione di avvisi, citazioni, comunicazioni e notificazioni.-2.3. Questioni ex art. 491 co. 1 e 2 c.p.p. e quelle che la legge impone di sollevare in quella fase.-2.4. Verifica della querela quale condizione di procedibilità.-2.5. Il controllo dell'imputazione.-2.6. I riti alternativi (art. 554 ter co. 2 c.p.p.)-2.7. La decisione (art. 554 ter co. 1, c.p.p.).-2.8. Altre questioni: indagini difensive, discussione, fissazione dell'udienza in prosieguo, termine per il deposito delle motivazioni.
Download free PDF
View PDF
chevron_right
Brevi note sulla disciplina costituzionale dell'elezione del Presidente della Repubblica, tra storia e riforme
Davide Paris
Federalismi.it, 2024
Prendendo spunto dalla recente pubblicazione di un volume sulla storia delle elezioni presidenziali, il presente contributo sottolinea dapprima come le regole contenute nell'art. 83, terzo comma, Cost. abbiano nel complesso dato buona prova di sé, favorendo, per quanto possibile, un'elezione a larga maggioranza del Presidente della Repubblica. Quindi vengono esaminate le proposte di riforma della stessa disposizione oggi maggiormente discusse (la riduzione del numero dei delegati regionali e l'introduzione del divieto di rielezione), nonché le eventuali riforme che si potrebbero rendere necessarie qualora venisse approvato il disegno di legge costituzionale volto a introdurre l'elezione diretta del Presidente del Consiglio dei Ministri. Title: Short Remarks on the Constitutional Regulation of the Election of the President of the Republic, between History and Reforms Abstract [En]: Drawing from the recent publication of a book on the history of the President of the Republic's elections, this paper argues that Art. 83, para. 3, of the Italian Constitution has historically played an important role in making it possible for the President of the Republic to be elected by a large majority. It then examines some constitutional amendment's proposals currently being debated (the reduction of the number of delegates from the Regions and the prohibition of re-election) and those that could be necessary if the Italian Prime Minister were to be elected by the people directly.
Download free PDF
View PDF
chevron_right
Evoluzioni tecnologiche o involuzioni costituzionali? La “reingegnerizzazione” del processo di decisione parlamentare
Renato Ibrido
1. Premessa. - 2. Il problema della "neutralità costituzionale" del processo di ammodernamento tecnologico e digitale del Parlamento. - 3. Reingegnerizzazione del processo di decisione parlamentare e "neutralità politica" dell'innovazione tecnologica.- 4. I Parlamenti nell'età della rivoluzione tecnologica.- 5. Un ulteriore obiettivo della reingegnerizzazione del processo di decisione parlamentare: riconnettere drafting legislativo e procedure parlamentari
Download free PDF
View PDF
chevron_right
La XVII legislatura e la libertà di espressione: un bilancio fra luci e ombre
Matteo Monti
Osservatorio sulle fonti, 2018
1. Introduzione -2. Le nuove legislazioni in materia di libertà di manifestazione del pensiero: tutela della verità storica, protezione del fanciullo e garanzia degli amministratori locali -2.1. La legge sul negazionismo e sulle verità storiche -2.2. La legge sul cyberbullismo -2.3. La legge sugli atti intimidatori verso gli amministratori locali -3. Proposte non approvate dalla portata innovativa ed emergenziale: la lotta alle fake news e quella al nazifascismo -3.1. Il d.d.l. Gambaro e le fake news: uno strumento inadeguato per una problematica reale -3.2. Il d.d.l. Fiano e la propaganda nazifascista: una normativa in odore di incostituzionalità -4. Conclusioni: un bilancio finale, fra luci e ombre Suggerimento di citazione M. MONTI, La XVII legislatura e la libertà di espressione: un bilancio fra luci e ombre, in Osservatorio sulle fonti, n. 2/2018. Disponibile in: http://www.osservatoriosullefonti.it * Il contributo costituisce la rielaborazione dell'intervento svolto nell'ambito del ciclo di seminari "Analizzando la XVII legislatura: elementi per un bilancio", svolti nell'aprile 2018 presso la Scuola Superiore Sant'Anna di Pisa (Istituto Dirpolis, Area di ricerca PARS) e organizzati in collaborazione con le Università di Firenze (Dipartimento di Scienze giuridiche) di Pisa (Dipartimento di Giurisprudenza) e LUISS Guido Carli (Centro di studi sul Parlamento). ** Dottorando in Diritto pubblico comparato presso la Scuola Superiore Sant'Anna. Contatto:
[email protected]
© Osservatoriosullefonti.it, fasc. 2/2018
Download free PDF
View PDF
chevron_right
Modello costituzionale dei partiti politici e sindacato giurisdizionale
Giuseppe Donato
Modello costituzionale dei partiti politici e sindacato giurisdizionale, 2023
La seconda edizione della ricerca sul modello costituzionale dei partiti politici nasce dalla volontà di dare conto, in una prospettiva sistematica, degli ultimi risultati dell'indagine condotta. L'opera è debitrice delle nuove opportunità di ricerca che ho svolto presso la Biblioteca della Corte costituzionale e presso la Faculdade de Direito della Universidade de Lisboa con il prezioso supporto dei docenti portoghesi. Questi momenti di ulteriore approfondimento mi hanno consentito di completare le indagini già svolte in occasione del Master Program InsideUSA2020 presso l'Ambasciata degli Stati Uniti e il Centro Studi Americani e quelle, mai interrotte, nelle Biblioteche dei Dipartimenti di Giurisprudenza e di Scienze politiche e giuridiche dell'Università di Messina. La più recente evoluzione della dottrina e della giurisprudenza ha rafforzato la necessità di studiare un tema quanto mai attuale, ampliando la prospettiva di riferimento per offrire una lettura problematica.
Download free PDF
View PDF
chevron_right
Explore
Papers
Topics
Features
Mentions
Analytics
PDF Packages
Advanced Search
Search Alerts
Journals
Academia.edu Journals
My submissions
Reviewer Hub
Why publish with us
Testimonials
Company
About
Careers
Press
Content Policy
580 California St., Suite 400
San Francisco, CA, 94104